Revista Bitácora Urbano Territorial
Universidad Nacional de Colombia
bitacora_farbog@unal.edu.co
ISSN (Versión impresa): 0124-7913
COLOMBIA
2006
Rodrigo Rubio Vollert
LECCIONES DE LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN CHILE
Revista Bitácora Urbano Territorial,
enero-diciembre, año/vol. 1, número 10
Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, Colombia
pp. 197-206
Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
Universidad Autónoma del Estado de México
http://redalyc.uaemex.mx
197
Resumen
Este artículo presenta un análisis retrospectivo de
la política de vivienda en Chile, centrado en la revisión
de las leyes que han permitido su desarrollo, así como
en la participación de los sectores público y privado. Este
análisis ha situado la génesis de la problemática habita-
cional en los primeros años de la dictadura, momento en
el cual el sistema capitalista abre un camino particular en
Latinoamérica que se verá reflejado de manera fructífera
en la década de los noventa. El artículo aborda paralela-
mente las tensiones históricas entre los sectores informales
y el sistema, estableciendo una clara comparación entre
procesos, políticas y población objetivo.
Palabras clave
Vivienda, políticas de vivienda en Santiago de
Chile, política urbana chilena.
Abstract
This article presents a retrospective analysis of the
housing policies in Chile, focused in the revision of the
laws that have allowed their development, as well as in the
participation of the sectors public and private. This analysis
has located the beginning of habitudinal problematic in
the first years of the dictatorship, moment at which the
capitalist system opens a particular road in Latin America
reflected in a fruitful way in the Nineties. The article at
the same time approaches the historical tensions between
the informal sectors and the system, establishing a clear
comparison between processes, policies, and objective
population.
Key words
Housing, Housing policies in Chile, Chile urban
policy.
Recibido: septiembre 30 de 2006
Aprobado: octubre 30 de 2006
Leccio
n
es
de la política
de vivienda
en
ch
iLe
Rodrigo Rubio Vollert
10 (1) 2006: 197 - 206
Lessons of housing policy in Chile.
198
enero - diciembre de 2006
La historia de la política de vivienda chilena se inicia en el año de 1906, y se
desarrolla frenéticamente a lo largo del siglo XX adoptando y transformando un amplio
conjunto de leyes que constituyen hitos de la rica y compleja historia legal de la pro-
visión de vivienda en el país. La sanción de un número muy alto de leyes nacionales
relacionadas con la vivienda caracteriza el esfuerzo continuo de la sociedad chilena
en la búsqueda por resolver la provisión de vivienda de bajo costo por más de cien
años. Este documento explora la historia de la política de vivienda chilena mostrando
la evolución del rol del sector privado y las tensiones inherentes entre este sector y su
clientela más importante: las comunidades de ingresos bajos.
La tensión entre la industria chilena de la construcción y su evolución como
sector clave de la economía, y las comunidades marginadas de la economía formal con
su presencia creciente y continua en el contexto urbano ha dado forma a la política de
vivienda en los países latinoamericanos. En Chile, esta tensión tuvo cambios radicales
a comienzos de los años setenta cuando una visión socialista llegó al poder con la elec-
ción de Salvador Allende, candidato de la Unión Popular, con quien se consideraba
a la vivienda un derecho cuya provisión está a cargo del Estado y es libre de fuerzas
especulativas. Esta aproximación significó una seria amenaza al sector inmobiliario y
enfrentó un dramático final en la trágica toma de poder de 1973, en la cual el gobierno
socialista de Salvador Allende fue reemplazado violentamente por una dictadura mili-
tar que gobernó a Chile por décadas impidiendo que las ideas socialistas tuvieran una
oportunidad de ser probadas.
La economía de libre mercado introducida de manera expedita por la dictadura
enfrentó dificultades muy pronto, pues en la década de los setenta los mecanismos de
provisión de vivienda chilena empeoraron su desempeño. Al comenzar los años ochenta,
algunos experimentos del mercado libre llevaron a la economía chilena a una crisis seve-
ra poniendo al país al borde del colapso
1
. Para enfrentar la situación se promovieron sub-
sidios importantes a grupos empresariales y se introdujo una reestructuración del sistema
financiero particularmente en la privatización de los fondos de pensiones que hicieron
posible la introducción de un mercado secundario de hipotecas que ha sido crucial para
soportar la velocidad de producción de vivienda que se imprimió más adelante. Todo
esto, apoyado por una importante inyección de capital proveniente de Estados Unidos.
La transición democrática de los años noventa trajo un desempeño excepcional en la
provisión de vivienda, el cual se explica en parte por los aprendizajes de las experiencias
de los años ochenta. Aún así, las históricas tensiones entre los sectores informales y el
establecimiento permanecieron como una pregunta sin resolver.
Al menos tres fuentes diferentes coinciden en la lista de los momentos relevantes
de la evolución de la política de vivienda en Chile (Rojas, 1999; Hidalgo, 2000; MIN-
VU, 2003) e identifican logros extraordinarios tanto al comienzo como al final del siglo
veinte: Chile es el primer país americano en sancionar una ley nacional sobre vivienda
2
;
es el primer país latinoamericano que ha reducido el déficit de vivienda
3
, y es el primer
país latinoamericano que ha desarrollado mecanismos de provisión de vivienda estables
a pesar de la evidente disputa entre las fuerzas antagónicas de la sociedad a lo largo del
complejo camino hacia una regulación pública de la producción de vivienda.
Los albores de la regulación chilena de la vivienda (buenas intenciones
que conducen al infierno)
Los “cuartos redondos" eran espacios sin ventanas alineados a lo largo de un
callejón. Estos “conventillos" al interior de las manzanas coloniales de Santiago ofrecían
1
Me refiero a la abolición de los
límites de la ciudad en 1976,
entre otras ideas exóticas de to-
tal ausencia del rol público en
la economía, que fueron experi-
mentadas por el régimen militar
(cfr. Richards, 1995).
2
La legislación belga y francesa
fue una influencia central para
la ley de 1906 (cfr. Hidalgo,
1999).
3
Intervención del Ministro de
Vivienda y Planeación de Chile
en las Naciones Unidas, Evaluación
de la Conferencia s obre A sen-
tamientos Humanos , HABITAT
II, Junio 2001, N.Y.
199
la única solución económica para los inmigrantes rurales que llegaban a la ciudad. Estas
habitaciones precarias provistas por arrendadores privados constituían los inquilinatos
del centro de la ciudad al finalizar el siglo XIX. En 1906, la Ley 1838 sobre Habitaciones
Obreras es introducida como un esfuerzo pionero influenciado por las políticas euro-
peas de vivienda de la época.
Esta ley tenía dos elementos principales: por un lado, creaba los “Consejos de
Habitaciones Obreras", un instrumento público cuya misión era evaluar las condicio-
nes de las viviendas destinadas a los obreros para determinar mejoras o demolición.
Adicionalmente, la ley ofrecía incentivos tributarios para aquellas firmas o empresarios
privados que acometieran la construcción de viviendas económicas. Con este elemen-
to, la regulación chilena de la vivienda inicia un temprano reconocimiento del sector
privado como actor central de los mecanismos de provisión de vivienda.
Veinte años después, el resultado de esta iniciativa era descorazonadora: mas
“cuartos" fueron demolidos de los que fueron construidos, lo que elevó abruptamente
los valores de los arriendos. Pocos constructores privados iniciaron la construcción de
nuevas viviendas ante la ausencia de una estrategia financiera. Como reacción a los
elevados precios de arriendo, se presenta una ley de control de arriendos en 1925
cuyas consecuencias generan descontento en todos los involucrados: los arrendatarios
deben soportar espacios insalubres, los arrendadores fueron forzados a reducir sus
ingresos, las acciones de constructores privados no fueron suficientes frente a una de-
manda creciente por vivienda. Con este resultado y la frustración de los responsables
de las leyes, la sociedad chilena reconoció muy pronto las complejidades inherentes a
la producción de vivienda.
Como reacción a este panorama desolador, se introduce a partir de 1925 una
multiplicidad de leyes, dándole forma así a un marco ins titucional que inventó un
sistema financiero y probó diversos esquemas para facilitar la acción del sector priva-
do. Sin embargo, hacia 1952 y luego de diversos intentos para atender la provisión
de vivienda con un sistema integral, la perspectiva era aún más descorazonadora:
la pobreza urbana se incrementaba, el sector privado no respondía con la escala
requerida y la capacidad del gobierno para proveer vivienda era muy limitada. Para
enfrentar estos retos, el gobierno crea en ese año tres instituciones que rees tructuran
el sector público: la Corporación Nacional de Inversión, el Banco Estatal y la Cor-
poración de Vivienda, CORVI. Estas instituciones representaron la modernización
más importante para un país a mitad de camino en su proceso de industrialización
y coincidieron con la organización de instituciones modernas en los campos de la
financiación, la gestión y el ahorro que a la fecha ya se habían establecido en toda
la región.
La acción de estas instituciones se dirigió a la producción de proyectos de vi-
vienda de gran escala: a imagen y semejanza del modelo americano de producción de
vivienda pública, se afianza la firme convicción sobre producción masiva de vivienda
como respuesta al déficit. Naturalmente, el sector privado fue contratado para construir
esos grandes proyectos de los años cincuenta
4
, estrategia que comprometió grandes
recursos de un frágil presupuesto incapaz de enfrentar el rápido crecimiento urbano,
pero permitió la profesionalización y la organización del gremio de la construcción.
Imagen 1. Conventillos en el centro
de Santiago, 1920
Fuente: V Bienal de Arquitectura.
Arquitectura y calidad de vida, los
desafíos de la vivienda social
4
Según reportes de la época, el tamaño típico de los proyectos de vivienda pública en Chile era de 3000
unidades, un tamaño nada despreciable para empresarios de los años cincuenta.
200
enero - diciembre de 2006
Estos esfuerzos limitados no evitaron la invasión de
tierras en los extramuros de la ciudad, lo cual se convir-
tió en una práctica común para las comunidades rurales
que intentaban alcanzar la ilusión urbana. La política de
vivienda reflejaba nuevamente las tensiones entre los pro-
gramas formales y las dimensiones de las comunidades
marginales: si bien el modelo de autoconstrucción y los
programas de ayuda mutua fueron introducidos como
elementos importantes de la regulación de vivienda, su
impacto fue limitado, pues nunca recibieron un recono-
cimiento como instrumentos válidos para la provisión de
vivienda y ciudad.
La Cámara Chilena de la Construcción en la po-
lítica de vivienda (los caballeros de industria)
El sector público no era el único interesado en la
modernización del sector de la vivienda, pues el sector
privado reconocía limitaciones en su acción, derivadas de
las dificultades no resueltas en la política de vivienda chi-
lena, y se interesaba por explorar alternativas. Adicional-
mente, para el año 1952, las firmas y los grupos empresa-
riales vinculados a la industria de la construcción eran los
mismos propietarios de las futuras tierras urbanas, lo cual
representaba un interés profundo en resolver el dilema
de la provisión de vivienda dentro de estructuras de mer-
cado: el origen de la Cámara Chilena de la Construcción
fue la Organización de Propietarios de Tierras, que la an-
tecedió. Más aún, la Cámara Chilena de la Construcción
agrupaba no solo a constructores, sino también firmas
inmobiliarias, productores de materiales de construcción
y distribuidores, concentrando un poder de negociación
nada despreciable. En un país donde el ámbito público
representaba a los ciudadanos de manera inequitativa, la
sólida configuración de poderes privados ejercitaba una
tremenda influencia sobre la política pública.
Ocho años después de la conformación de la Cáma-
ra Chilena de la Construcción, el gobierno sanciona una ley
crucial para el sector privado con un número importante
de beneficios especiales para la acción privada, tales como
deducciones de impuestos y franquicias para privados in-
volucrados en la producción de vivienda “barata". Progra-
mas dirigidos a los más pobres, tales como la autogestión y
la ayuda mutua, no recibieron tan renovador apoyo.
No hay evidencia expresa sobre el rol jugado por
la Cámara Chilena de la Construcción en la formulación
de esta ley. Sin embargo, la capacidad de lobby de un
grupo tan poderoso superaba cualquier estimación. El
punto de partida para la introducción sistemática de regu-
laciones e incentivos para la inversión privada en vivienda
fue el Decreto con Fuerza de Ley No. 2 de 1960, el cual
establece un sinnúmero de beneficios dirigidos al sector
privado. Se continúa así una larga tradición de la política
chilena de vivienda en la cual los intereses de los acto-
res privados representados de manera ordenada dieron
forma a políticas urbanas y de vivienda de manera con-
sistente. Esto fue sin duda útil para garantizar el éxito de
la ley. No obstante, es posible percibir la ausencia de un
sistema de control y balance en los beneficios adjudicados
al sector privado porque el mercado de vivienda de bajo
costo opera excluyendo de manera radical los esfuerzos
cooperativos que empezaban a emerger.
A partir de este Decreto Ley No. 2 se procedió a
definir el Plan Nacional de Vivienda con la fundación de
la Corporación Nacional para la Inversión en Bienestar,
la cual preparó el terreno para el desarrollo futuro de los
fondos privados de pensión. La creación de la Corpora-
ción Nacional de Vivienda, CORVI, se dirigía por su parte
hacia la integración de la iniciativa privada y del sector
financiero en las acciones del gobierno.
Moderno informal (modernidad en problemas)
La ausencia de plazos para el uso de algunos be-
neficios y otras restricciones hizo que la respuesta inicial
del sector privado fuera tímida. El déficit de vivienda se
incrementaba rápidamente: estimado en 156.000 uni-
dades para 1952, diez años después se había triplicado,
alcanzando la cifra de 454.000 unidades, poniendo así en
evidencia burocracias ineptas o corruptas sobre las cuales
descansaban los esfuerzos institucionales. El escenario es-
taba lleno de tensiones, pues las comunidades marginales
empezaban a reclamar por la influencia del sector privado
sobre la política pública. Los movimientos sociales urba-
nos florecieron como respuesta a las políticas inoperantes:
“Vencidos por el hambre y la sed" era uno de los titulares
del periódico nacional en octubre de 1957, como justifi-
cación a una invasión de tierras ocurrida el día anterior
(Periódico La Tercera, 1957: 30 de octubre). La tierra per-
tenecía a la CORVI y fue tomada por un numeroso grupo
de “destechados" que demandaban acciones concretas
del gobierno. Esta invasión es considerada el inicio de las
“tomas" y “campamentos", nombres que popularizaron a
las invasiones ilegales de tierras y los subsecuentes asenta-
mientos informales en todo Latinoamérica.
La política de vivienda enfrentaba el desafío de la
informalidad con instrumentos formales que el país no
podía financiar adecuadamente, y las instituciones públi-
cas enfrentaban problemas administrativos crecientes. En
un nuevo esfuerzo por enfrentar los crecientes problemas
201
urbanos y de vivienda, se procedió a conformar una combinación de esquemas de
financiación públicos y privados: en el año 1965 se crea el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, el cual fortalece el marco institucional dándole un estatus de alto nivel al
tema de la vivienda en el Estado chileno, algo no visto en otros países latinoamerica-
nos. Como reacción al creciente número de tomas, el gobierno formula dos progra-
mas: la “Operación Sitio" y la “Operación Tiza", esfuerzos ambos dirigidos a formalizar
el acceso a la tierra. En medio de las tensiones sociales del momento, la Unión Popular
llega al poder con Salvador Allende. El socialismo pasa a comandar la producción de
vivienda a comienzos de la década de los setenta.
Las casas no son para la venta (entre dos extremos I)
Los treinta años de ocupaciones ilegales que estaban dejando una profunda
herida en la sociedad chilena fueron enfrentados con los valores de la política urbana
de Allende:
• La vivienda no es una mercancía, sino un derecho que el estado debe proveer.
• La tierra es un bien público y la especulación con tierras es ilegal.
• Las autogestiones para proveer vivienda son inaceptables, inequitativas e ineficien-
tes (se fundamentan en una doble jornada de los trabajadores y en el supuesto de
que las personas de bajos recursos saben construir).
El sector privado se opuso a las nuevas condiciones propuestas y simplemente
bloqueó el desarrollo del sector, con lo cual la economía del país empezó a sufrir.
Luego de un importante crecimiento en 1972 del número de viviendas iniciadas (con
cargo a agencias públicas), los proyectos encontraron escasos recursos financieros y
materiales para continuar, y se paralizaron. No es difícil imaginar la forma como los
eventos fraguaron el golpe de estado de 1973, situación que cortó de tajo la aplicación
de valores socialistas a la producción de vivienda.
¡La vivienda (y la tierra) están a la venta! (entre dos extremos II)
Chile fue el primer país latinoamericano que incluyó en la política nacional la
noción de un “Estado facilitador", que privilegia el rol del sector privado dentro de
Imagen 2. Programas de erradicación de los años cincuenta y sesenta ejecutados por la CORVI
Imagen 3. Caseta sanitaria
Fuente: Rodrigo Rubio
202
enero - diciembre de 2006
una economía de mercado. Este fue el paradigma impul-
sado por el general Augusto Pinochet a partir de 1973.
Los derechos a la propiedad privada fueron protegidos re-
primiendo la práctica de las invasiones de tierra y proce-
diendo a desarrollar todos los mecanismos posibles para
facilitar la provisión privada de vivienda.
No obstante, la liberación de las fuerzas del mer-
cado para proteger tierra improductiva sin dar alternativas
suficientes para el desarrollo urbano tuvo consecuencias
significativas en un país donde la distribución del ingreso
estaba distribuida de manera desigual: el fenómeno de los
“allegados"; familiares y amigos cercanos que se mudaban
a las casas de sus conocidos en antiguas invasiones elevan-
do dramáticamente la densidad de los “campamentos"
formados antes de 1973 con fenómenos catastróficos de
hacinamiento. Esta práctica fue la única alternativa para
un número creciente de familias, pues el giro hacia un
mercado libre ignoró los hechos de la economía del país. El
importante crecimiento del sector informal a lo largo de la
década de los setenta explica la reducida disponibilidad de
alternativas para ingresar en la economía formal (Tabla 1).
1960-1970
1970-1980 1980-1990
Crecimiento
1,6%
5,0%
2,8 %
iniciales de atender a los más pobres, pues no pudieron
“cerrar" la ecuación financiera por la gran proporción de
ciudadanos que no contaban con respaldo previo suficien-
te o ingresos estables necesarios para asumir una hipoteca.
Las condiciones de un mercado libre no podían
atender a los más pobres, aun dentro del rol “facilita-
dor" del Estado. Como un esfuerzo de aproximación a
la producción de vivienda para aquellos sin capacidad
de ahorro o crédito, las agencias públicas contrataron a
compañías privadas para construir viviendas de desarrollo
progresivo a partir de unidades básicas. Claramente, esa
demanda por vivienda “incompleta" no es atractiva para
la industria de la construcción, la cual tiene un entorno
más confortable en los segmentos altos del ingreso que
cuentan con una demanda líquida por efectos del sub-
sidio y las técnicas hipotecarias refinadas en los bancos
privados. Adicionalmente, cuando la escala del negocio
de la construcción (y la creatividad de los promotores) es
limitada, es más rentable vender unidades terminadas.
Por esta razón, la política de vivienda chilena puede ser
mejor caracterizada como un caso de intervención estatal
exitosa que como un sector de vivienda impulsado por los
privados (Rojas, 1999).
En síntesis, es a partir de los años setenta, cuando
se ensayan diversas políticas basadas en un modelo de
mercado libre que permite una transición exitosa al rol
“facilitador" del Estado, el cual se cumple en los años no-
venta. El costo de este “período experimental" es difícil de
evaluar, y fue probablemente pagado de manera extensiva
por las comunidades marginales de la periferia urbana.
La envidia del vecindario (una historia chilena
de éxito)
La transición democrática de los años noventa
muestra en Chile logros impresionantes en la política de
vivienda y en la economía en su conjunto. Chile dobló su
producto interno bruto, redujo el déficit de vivienda, y tan-
to la industria de la construcción como el sistema financie-
ro se encontraban en muy buenas condiciones al terminar
el siglo. La política chilena de vivienda cuenta, entonces,
con un amplio número de programas diversos ajustados a
los complejos requisitos del ambiente de producción de
vivienda. Comprende trece programas diferentes organi-
zados en tres categorías: Unidades Serviu, Contribución al
Sector Privado y Programas Extraordinarios.
La Tabla 2 muestra el número de unidades de
los años 2000, 2001 y 2002, así como las proyecciones
has ta el año 2006 para cada programa, según datos del
Tabla 1. Crecimiento del sector urbano informal en tres décadas
Fuente: Díaz et al. (citado en Richards, 1995)
En 1979 se desmontan los perímetros urbanos de-
jando la provisión de tierra abierta a las fuerzas del merca-
do. Al entregar a la acción privada la producción de sue-
lo urbano, los promotores privados adquirieron tierra de
manera masiva y el valor agregado de esta operación fue
capturado por el sector privado. Al finalizar la crisis finan-
ciera de comienzos de los años ochenta, se privatizan los
fondos de pensiones, lo cual fue el punto de partida para
el establecimiento de un mercado secundario, lo cual fue
un requisito para dinamizar el sistema financiero.
Para los años ochenta, el gobierno se propone con-
fiar al sector privado la totalidad tanto de la producción de
vivienda como de sus mecanismos de financiación. Para
esto, el Estado jugaría un rol subsidiario incrementando la
capacidad de compra de las familias de bajo recursos y la
empresa privada aportaría una hipoteca que completaba
el esquema: se instaura el primer modelo de subsidio a
la demanda en Latinoamérica. Los subsidios soportaron
la demanda de la vivienda dirigida a los ingresos bajos
y medios, protegieron la acción privada, dinamizaron la
construcción, pero también distorsionaron las intenciones
203
Ministerio de la Vivienda y el Urbanismo de Chile. Si estas proyecciones se mantienen
y cumplen, se estaría reduciendo el déficit de vivienda de manera significativa para el
año 2010.
PROGRAMAS DE VIVIENDA
LINEAS DE ACCIÓN
AÑOS
2000 2001 2002 2003-2006
UNIDADES SERVIU
01 Básica
22.000 21.000
0 26.000
02 Básica llave en mano
0
0 2.000
0
03 Vivienda social dinámica sin deuda
0
0 8.000 40.000
04 Movilidad en vivienda
0 1.000 2.994
0
TOTAL
22.000 22.000 12.994 66.000
CONTRIBUCIÓN AL SECTOR PRIVADO
05 Unificada
22.000 18.970 10.500 45.654
06 Rural
10.600 11.794 13.000 57.256
07 Básica de gestión privada
7.000 10.000 17.000 130.491
08 Soluciones progresivas
11.000 11.324 15.000 65.220
09 Subsidios PET
10.000 11.422 13.012
0
10 Fondo por competencia
0
0 7.000 60.000
TOTAL
60.600 63.510 75.512 358.621
TOTALES PROGRAMA “CONVENCIONAL"
(Serviu+privado)
82.600 85.510 88.506 424.621
PROGRAMA EXTRAORDINARIO
11 PET
12.000
12 Nuevas leasing
10.000
13 Nuevas básica 300-400 UF
6.500
TOTAL
0
0 28.500
0
TODOS LOS PROGRAMAS
82.600 85.510 117.006 424.621
Breve comentario sobre asuntos emergentes (y omnipresentes)
Al menos tres asuntos constituyen aún retos importantes para los responsables
de la política pública de vivienda en Chile:
• La provisión de vivienda para los más pobres.
• la calidad de la vivienda de bajo costo.
• el impacto de las políticas de vivienda sobre la ciudad.
La provisión de vivienda para los más pobres
La política chilena de vivienda está enfocada en hacer funcionar los mercados.
El principal esfuerzo está enfocado hacia los programas de subsidio para familias de
ingresos bajos y medios. Sin embargo, “los pobres de los pobres" dependen todavía
exclusivamente de los programas públicos que se estructuren. Una larga tradición de
Tabla 2. Programas de vivienda
Fuente: MINVU, Ministerio de la Vivienda y el Urbanismo
204
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esfuerzos para involucrar actores privados en los mecanis-
mos de provisión de vivienda ha sido incapaz de trasladar
los beneficios del mercado a los más pobres: los empre-
sarios privados no ven negocios en el sector informal. Este
hecho “omnipresente" demuestra que el rol de los agentes
privados en la provisión de vivienda no está comprometi-
do tan profundamente como parece en un primer vistazo:
el 57% de las unidades de vivienda son producidas con
fuertes subsidios gubernamentales sin que se atiendan a
los ciudadanos de menores recursos.
El subsidio a la demanda es una poderosa herra-
mienta para mejorar la capacidad de compra de las fami-
lias al reducir, e incluso eliminar, el riesgo para inversio-
nistas privados involucrados en la producción de vivienda.
O bien esta herramienta parece no ser capaz de trabajar
dentro de mercados informales, o los sectores formales de
la economía no están interesados en esos mercados. Las
experiencias en microcréditos inauguradas por el Grameen
Bank en Bangladesh están mostrando el valor de la escala
en la economía: hay potencial para ganancias importantes y
acciones productivas al interior del mundo de la economía
informal. El sector privado deberá aprender cómo extender
sus capacidades hacia el sector informal, o de lo contrario
se requerirá de una nueva clase de empresarios que, funda-
mentada en un profundo conocimiento de la informalidad
latinoamericana, asuma el liderazgo de esos mercados opti-
mizando su productividad y conectándolos a los mercados
formales con el apoyo decidido del estado. Si esta clase
empresarial-social no surge, es poco probable que el déficit
de vivienda se logre reducir en los sectores más necesita-
dos. Es muy probable que ante la ausencia de esta clase
empresarial-social, los gobiernos de países “emergentes" se
vean obligados a mantener una política de vivienda híbrida
y traten de integrar una economía de mercado dentro de
un modelo que incluye de manera velada elementos de un
Estado de bienestar sin el volumen de recursos necesarios
para que ese modelo híbrido sea exitoso.
La calidad de la vivienda de bajo costo
Chile muestra éxitos importantes en cantidad de
vivienda en la última década. La economía chilena es
la única que crece en la región a tasas importantes y su
producto interno bruto muestra avances importantes. El
ingreso crece y el déficit de vivienda se reduce. Entonces
¿tiene Chile a su población viviendo en mejores espacios
que hace 20 años. La evidencia apunta en otra dirección:
los barrios pobres continúan mostrando hacinamiento,
las viviendas construidas bajo los programas de gobierno
(unidades básicas y unidades progresivas) muestran pro-
blemas de calidad que están empezando a causar serios
cuestionamientos. Es posible afirmar que la lógica de cons-
truir la mayor cantidad de unidades al menor valor posible
está “pasando la cuenta" de una manera cruel. El éxito de
largo plazo de la política chilena de vivienda descansa en
la atención que tenga este asunto por parte de los actores
públicos y privados en los próximos años.
El impacto de las políticas de vivienda sobre
la ciudad
Como en muchos países, la política de vivienda chi-
lena ha agravado la segregación urbana, lo cual reduce las
oportunidades de educación, recreación y empleo para
los pobres. Este problema no es único en Latinoamérica y
se expresa de manera trágica en la región. De cierta for-
ma, la estabilidad del país depende de que se tomen las
decisiones correctas en esta materia. La inversión intensi-
va en los vecindarios de bajos ingresos se ha convertido en
una prioridad para superar la inequidad urbana, pero los
efectos sociales de una estructura urbana segregada per-
manecen perpetuando sociedades vulnerables cuyo creci-
miento económico es lento frente a sociedades que logran
romper la segregación urbana. Adicionalmente, los procesos
de renovación urbana requeridos en estas áreas suelen tener
pocas oportunidades para atraer capital privado.
Conclusiones
Primero: la política de vivienda chilena en
nueve actos
Primer acto Reemplazando a los actores privados: vi-
viendas insalubres privadas versus vivien-
da pública para todos.
Segundo acto Construyendo marcos institucionales: lu-
chando entre derechos y productos. Pri-
meros incentivos para la inversión privada
en vivienda.
Tercer acto El trágico derecho a la vivienda: luchando
por tierra, bendiciendo invasiones.
Cuarto acto El pragmático derecho a la propiedad pri-
vada: Pinochet (y el mercado libre) llegan
al poder.
Quinto acto Mercado libre bajo presión (1): los límites
urbanos caen.
Sexto acto Mercado libre bajo presión (2): boom en
1979, blop en 1982.
Séptimo acto Mercado libre con Estado bienestar (1): utili-
dades privadas con asistencia del gobierno.
Octavo acto Mercado libre con Estado bienestar (2):
el sector privado toma el control (con lo
cual “el paraíso está cerca"...).
205
Noveno acto La cantidad pasa la cuenta a la calidad: varios proyectos de vivienda de
bajo costo son cuestionados por problemas técnicos serios (dentro de
un incremento inesperado en violencia intrafamiliar y criminalidad).
Segundo: un mapa sobre la política de vivienda chilena en el siglo XX
El mapa indica la secuencia de instituciones y agencias que fueron conformando
el sistema de vivienda de Chile, con la introducción de leyes y mecanismos con varios
años de ventaja frente a iniciativas similares en otros países de la región (por ej. La ley
de financiación de vivienda en los años treinta, la ley de expropiación en los añoscua-
renta, y la política de desarrollo urbano en 1973). En los años noventa se consolidan
13 programas diferentes de vivienda que constituyen un conjunto de herramientas
complejo y diverso que permite alcanzar la reducción del déficit de vivienda a finales
del siglo XX. Nótense los beneficios al sector privado en contraposición a los programas
dirigidos al sector informal.
Fuente: Rodrigo Rubio
206
enero - diciembre de 2006
Tercero: un comentario final
Las tensiones entre el desarrollo del sector formal
de producción y las fuerzas de comunidades excluidas
han producido una compleja imagen de la política de vi-
vienda en Chile, la cual refleja la situación de la región. Se
evidencian los esfuerzos para inventar un extraño aparato
capaz de proyectar una moderna economía industrializa-
da y, al mismo tiempo, de tender los puentes para incluir
a amplios sectores en los beneficios de la vida moderna y
los procesos de creación de riqueza. Las estrategias más
potentes y exitosas han sido implementadas para apoyar
las acciones del sector privado. Por tanto, es tiempo para
que el sector privado tome acciones para enfrentar la in-
formalidad de manera consistente. Se han realizado algu-
nos pasos en esa dirección, pero aún es necesario que la
experiencia de grupos líderes de la economía se enfoque
para superar el estancamiento de la marginalidad y así li-
berar el potencial económico de miles. De igual manera,
es imprescindible integrar a los procesos formales las ex-
periencias y aprendizajes de la provisión comunitaria de
vivienda para atender la demanda de los más pobres. Sin
duda, el potencial económico de quienes han comprado
su vivienda en los últimos años se verá seriamente ame-
nazado si los problemas de calidad de las viviendas cons-
truidas continúan confirmando el pecado imperdonable
de haber desatendido la calidad por alcanzar la canti-
dad, en especial dentro del mercado más vulnerable de
toda la sociedad: la vivienda es el único patrimonio de
un importante número de ciudadanos, su único ahorro
y forma de acumulación de capital. Si la sociedad ha
fallado en garantizar la estabilidad y el valor futuro de
ese bien, es posible que se retroceda valiosos años en
el desarrollo urbano de la región. Un riesgo que corren
todos los países que enfrentan un déficit importante de
vivienda y pretenden atenderlo con modelos de subsidio
a la demanda.
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