Revista Bitácora Urbano Territorial
Universidad Nacional de Colombia
bitacora_farbog@unal.edu.co
ISSN (Versión impresa): 0124-7913
COLOMBIA
2006
Julián Alberto Caicedo Medina
CONFIGURACIÓN Y EVOLUCIÓN DEL MODELO DE GESTIÓN HABITACIONAL EN
CHILE Y COLOMBIA
Revista Bitácora Urbano Territorial,
enero-diciembre, año/vol. 1, número 10
Universidad Nacional de Colombia
Bogotá, Colombia
pp. 158-177
Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
Universidad Autónoma del Estado de México
http://redalyc.uaemex.mx
158
enero - diciembre de 2006
Resumen
En el siguiente texto se aborda la configuración y
evolución de la política habitacional en algunos escenarios
de América Latina, particularmente Chile y Colombia, re-
visando en su desarrollo las implicaciones de los cambios
en los modelos económicos vigentes entre 1950 y 2002
(evolución del modelo económico y el rol del Estado), el
proceso de urbanización y la redefinición del bienestar
social.
Esta evolución plantea revisar la definición del
problema habitacional como política pública (económi-
ca y social) desde el período de la postguerra (lógica
económica keynesiana) hasta finales del siglo XX, con una
lógica económica de libre mercado y un Estado con un
rol subsidiario (política habitacional orientada al mercado
con subsidios a la demanda).
La pregunta que justifica este artículo se relaciona-
da con cuáles son las implicaciones de la participación
del Estado en el desarrollo y configuración del modelo
de gestión habitacional según las ideologías económicas
vigentes en al segunda mitad del siglo XX. Cabe desta-
car que los escenarios estudiados adoptaron modelos de
gestión que permitieran aumentar la cobertura de benefi-
ciarios con un sistema que garantizara mayor eficiencia en
la asignación de los recursos públicos y en la sustentabili-
dad económica de la asistencia estatal.
Palabras clave
Neoliberalis mo, estado de bienes tar, política
habitacional, Chile, Colombia.
Configuración
y evolución del modelo
de gestión habitacional
en Chile y Colombia
Julián Alberto Caicedo Medina
*
Abstract
The following article approaches to the configuration
and evolution of lodgment policy in some Latin American
scenarios, particularly in Chile and Colombia, reviewing in
it’s development the implications of the transformations of
the economic models in force between 1950 and 2002
(evolution of the economic model and the State role), the
urbanization process and the economic sustainability of
the welfare state.
Such evolution suggests a review of the housing
problem definition as a public policy (both economic and
social) from the post-war period (Keynesian economics logic)
to the end of the 20th centur y, in a free market economics
logic and a subsidiary role from the State (housing policy
aimed at the market with financial assistance –subsidies–
to the demand).
The question that justifies this article is: Which are the
implications of the State involvement in the development
and configuration of the housing administration according
to the economic ideology in force in the second half of the
XXth century. It is to be noted that the studied scenarios
adopted administration models that would aid to argument
the benefits coverage with a system that guarantied the
efficiency in the assignment of the public resources and the
economic sustainability of the State’s assistance.
Key words
Neoliberalism, housing policy, Chile, Colombia,
welfare state.
Recibido: agosto 30 de 2006
Aprobado: septiembre 30 de 2006
10 (1) 2006: 158 - 177
Configuration and evolution of the model of habitation
Management in Chile and Colombia.
159
“Tenemos que descubrir una nueva sabiduría para una nueva época.
Y entre tanto debemos, si hemos de hacer algo bueno, parecer heterodoxos, moles-
tos, peligrosos y desobedientes para con los que nos han engendrado. En el campo
económico esto significa, ante todo, que debemos encontrar nuevas políticas y nuevos
instrumentos para adaptar y controlar el funcionamiento de las fuerzas económicas, de
modo que no interfieran de un modo intolerable en las ideas contemporáneas sobre lo
que es conveniente y adecuado para los intereses de la estabilidad social
y de la justicia social".
John Maynard Keynes, ¿Soy un liberal.
Introducción
La configuración de la respuesta estatal en materia habitacional en el siglo XX
estuvo ligada estrechamente a las determinantes propias del modelo de desarrollo eco-
nómico vigente y a las condiciones sociales, políticas y demográficas en cada nación.
Las interrelaciones entre ellas caracterizaron la definición de una institucionalidad muy
particular (una mezcla de empresario y asistente social que proveía viviendas para los
más necesitados) a cargo de los programas, así como los lineamientos de la política
habitacional.
El desarrollo de la institucionalidad pública
1
surge del cumplimiento de la
responsabilidad estatal de proveer una “vivienda digna" a un estrato poblacional en
condiciones de marginalidad social. Inicialmente, estas instituciones se encargaron de
definir normas mínimas para el desarrollo de las viviendas obreras. Posteriormente,
se amplía su alcance y se facultan para resolver el problema del déficit de viviendas,
ofreciendo y desarrollando proyectos habitacionales directamente.
El proceso de urbanización que ha caracterizado a Latinoamérica, a lo largo del
siglo XX, ha sido el resultado de la combinación de varios factores, tales como:
• El mejoramiento de las condiciones de vida en las ciudades, producto del desarro-
llo de infraestructuras para la localización de industrias (bienes y servicios).
• La urbanización de la economía, desarrollo de actividades secundarias y terciarias en las
ciudades, en las que se genera un mercado (oferta y demanda) de bienes y servicios.
• La preservación de la vida, particularmente en el caso de la población rural, debida
a los conflictos sociopolíticos en algunos países.
Estos hechos aceleraron el crecimiento de las ciudades principales por encima
del promedio de crecimiento de las demás ciudades, especialmente en Colombia y
en Chile, la macrocefalia urbana de Santiago. A raíz de esto, los gobiernos plantearon
políticas de (re)localización industrial, impulsando el desarrollo de polos industriales
en ciudades intermedias. Adicionalmente, algunos agentes productivos por su propia
iniciativa se han relocalizado en ciudades intermedias, aprovechando las ventajas com-
petitivas y comparativas que estas les ofrecen para sus actividades productivas. Estas
situaciones se han presentado con mayor fuerza en las dos últimas décadas del siglo
XX, generando un mayor crecimiento de la migración entre ciudades.
El resultado de este proceso muestra que los índices de urbanización
2
en Améri-
ca Latina son similares a los de los países del norte; sin embargo, el período de tiempo
en el que se ha desarrollado en la región es preocupante
3
, ya que solo tomó aproxima-
damente ochenta años mientras que a los países del norte les tomó más de tres siglos.
* El autor agradece los comenta-
rios sobre el presente artículo
a la arq. Eliana Tamura M. y al
ing. Daniel Bórquez, por su co-
laboración en la traducción del
resumen.
1
Conjunto de mecanismos del Es-
tado para el desarrollo de accio-
nes directas en el sector habitacio-
nal, tales como: políticas, planes,
acciones, programas, entre otros,
en los niveles locales, intermedios
y nacionales.
2
El porcentaje de población urba-
na en Sudamérica pasó de 39,0%
en 1940 a 76,5% en 2000, como
consecuencia de los procesos de
urbanización de la economía,
migración rural y el crecimiento
vegetativo de la población. La
tendencia de estos procesos, ge-
neradores del crecimiento de la
población urbana, ha disminuido
cuando la población urbana al-
canzó el 80%.
El crecimiento vegetativo de la
población disminuyó como con-
secuencia de la implementación
de las políticas de natalidad, a
finales de los años setenta y co-
mienzos de los ochenta. A pesar
de la estabilización del creci-
miento de la población urbana,
la región tiene la tasa de urba-
nización más alta del planeta
(CEPAL-UNCHS, 2000).
3
La población urbana y rural, 380
y 127 millones de habitantes, res-
pectivamente, en el año 2000. El
nivel de urbanización en la región
pasa del 71% en 1990, al 75%
en el 2000. (CEPAL-UNCHS,
2000: 5).
160
enero - diciembre de 2006
Como consecuencia de de la urbanización de los países, los gobiernos de América
Latina planifican acciones directas para atender el déficit habitacional a partir de la
demanda existente que se genera por factores tales como el crecimiento vegetativo de
la población, la formación de nuevos hogares, el nivel de ingreso de la población y la
ya mencionada migración urbana e interurbana.
1. Evolución sociopolítica, económica y demográfica de América Latina
El desarrollo de la política habitacional, en los estados latinoamericanos ha sido
determinado por las particularidades políticas, económicas, sociales y demográficas, las
cuales han incidido profundamente en las relaciones entre los diversos agentes sociales
y económicos que intervienen en la actividad productiva y, además, en la responsa-
bilidad inherente del Estado en proveer el mejoramiento de la calidad de vida de la
población.
La definición del rol del Estado se relaciona directamente con el modelo de
desarrollo económico adoptado. En el período de la postguerra, las economías de
América Latina estuvieron marcadas por una fuerte intervención del Estado, que ac-
tuaba como empresario. El modelo de desarrollo económico de la región se basó en
las teorías keynesianas, orientadas a la industrialización a través de la sustitución de
importaciones y a la protección de la producción nacional
4
. Este proceso se desarrolló
como alternativa de crecimiento económico, el cual se había visto afectado por el de-
terioro del comercio de los productos primarios (que eran la base económica principal
del comercio exterior de las naciones latinoamericanas desde fines del siglo XIX); por
las contracciones del comercio debidas a la Primera Guerra Mundial; por la Depresión
de 1930, y luego por la Segunda Guerra Mundial. Estos hechos globales redujeron
considerablemente los ingresos por exportaciones de tales productos, generando un
fuerte desequilibrio en la balanza comercial (Bresser, 2000).
Dicho desequilibrio motivó a los Estados de la región a impulsar políticas pú-
blicas imperativas (inversión y empresas públicas) e indicativas (incentivos, subsidios,
precios, aranceles, etc.) diferenciadas sectorial y territorialmente (De Mattos, 2000); y
que además se enmarcan en la propuesta estructuralista impulsada por la CEPAL, en la
década de los cincuenta, como modelo de crecimiento económico (Zanetta, 2001).
“El Estado debió asumir la responsabilidad de la creación de nuevas fuentes de
producción, empleo y riqueza estableciendo una síntesis entre capacidad empresarial
y servicio público" (Muñoz Goma, 1992). Esta síntesis del Estado derivó en una actitud
paternalista, convirtiendo a la institucionalidad estatal en un enorme y lento aparato
burocrático que interviene en el mercado. El proceso de industrialización por susti-
tución de importaciones se desarrolló por una acción directa del Estado, siendo este,
además del regulador del mercado, un agente económico activo (Estado empresario).
En este momento, los capitales privados eran incapaces de iniciar procesos productivos
innovadores y de gran escala a la par que el Estado, dado que se trataba de capitales
ligados a los sectores primarios de la economía y a la falta de instrumentos que permi-
tieran su coordinación.
En su proceso de consolidación, los Estados latinoamericanos definieron desde
la primera mitad del siglo XX un conjunto de medidas sociales, políticas y administra-
tivas que conforman el bienestar social
5
. El acceso a tales beneficios –como bienes y
servicios– representaba una mejora importante en las condiciones socioeconómicas
4
“... La intervención estatal, tanto
directa como indirecta, está orien-
tada a promover el crecimiento
económico con políticas que im-
pulsan el crecimiento sectorial o
regional" (De Mattos, 2000).
5
Dentro de es te ámbito de
bienestar social se incluyen bie-
nes y servicios como los seguros
sociales, la asistencia social, la
previsión social, la salud, la edu-
cación y la vivienda.
161
de población y estaban disponibles solo para los empleados de algún sector formal, en
entidades públicas o privadas. Esta función estatal benefactora está enmarcada en la
lógica del modelo económico y el rol del Estado vigentes. En el transcurso del siglo XX
se establecieron diversas medidas para fomentar el acceso a la vivienda, atendiendo
aspectos tales como el financiamiento, el ahorro y la construcción.
La actitud responsable de muchos gobiernos de la región se transformó en una
acción paternalista y populista, donde se pretendió que el Estado resolviera las necesi-
dades básicas de la población, atentando así contra los equilibrios macroeconómicos,
lo que agravó la crisis fiscal y económica. Esta situación aumentó el endeudamiento ex-
terno de las entidades ejecutoras de vivienda estatal, que requerían grandes capitales y
que con préstamos externos desarrollaban su producción elevando el costo financiero
del capital y el monto de la deuda externa del país.
El mantenimiento de la gestión estatal (agente empresario y Estado benefactor)
requirió fuertes inyecciones de capital para el desarrollo de las condiciones necesarias
para la localización y el desarrollo de las actividades industriales en la ciudades, tales
como: la construcción de infraestructura (hidroeléctricas, para ofrecer electricidad para
las nuevas as empresas en las ciudades; vías y comunicaciones; desarrollo de puertos,
entre otros proyectos). Por esta razón, los Estados de la región adquirieron créditos por
altas sumas de dinero con organismos internacionales, créditos que fueron otorgados
fácilmente debido al dramático aumento de los ingresos por la exportación del petró-
leo en la década de los setenta.
Al estabilizarse el precio del petróleo, se presentó una fuerte crisis presupues-
taria, que dejó como resultado una altísima deuda externa en los países de la región,
cuyo balance en los créditos y en la amortización de la deuda fueron en saldo rojo
(Bresser, 1990; Schütz, 1996). Como consecuencia de esta delicada situación fiscal y
presupuestaria, los Estados contaron cada vez con menos recursos para la ejecución de
los proyectos sociales.
Las crisis económicas debidas a la deuda externa experimentadas en la región
implicaron cambios profundos en las relaciones entre los agentes en el mercado y el rol
del Estado en la economía (Mesa-Lago, 2000), los cuales se manifestaron en:
• La crisis del Estado benefactor y su principal componente: la seguridad social.
• La reforma social, que abarcó cambios importantes en las actividades empresariales
del Estado, especialmente en las actividades relacionadas con la seguridad social, la
asistencia social, previsión social, salud, educación y vivienda.
La fórmula planteada por los organismos de Washington para afrontar la crisis
fueron, inicialmente, un conjunto de medidas de ajuste fiscal para sanear la economía
en década de los setenta; pero luego medidas de ajuste estructural, con más fuerza, en
la década de los ochenta
6
.
Las crisis económicas de la región (deuda externa y fiscal,
entre otras) y las políticas de ajuste estructural restringieron el gasto social, dejando
desprotegidos a los sectores más vulnerables de la sociedad en aspectos como: salud,
educación y vivienda. Esta situación hizo que el déficit habitacional creciera, ya que los
agentes privados no tenían el suficiente apoyo, ni el incentivo necesario para atender
la demanda creciente de viviendas de la población.
Las recomendaciones para el saneamiento y el ajuste estructural de la economía
incluían acciones que afectaban la calidad de vida de toda la población, tales como
6
Las políticas de ajuste estructural
y estabilización propuestas por el
FMI y el Banco Mundial no tu-
vieron el éxito esperado pero sí
aceleraron la desarticulación de la
economía, generando la destruc-
ción de capitales y desconfianza
entre actores públicos y privados
(Stiglitz, 2001).
162
enero - diciembre de 2006
congelación de salarios, disminución del gasto público, eliminación de subvenciones
de los productos básicos, devaluación de la moneda, fomento de las exportaciones,
liberación del comercio exterior y reducción de las exportaciones.
Es tas recomendaciones se corres ponden a la ideología del consenso d e
Washington
7
,
y permiten la implementación del mod elo neoliberal, cuya estrate-
gia económica se ba sa en la expansión del mercado, promoviend o la reducción
del tamaño y de las funciones d el Es tad o
8
, el cual pa sa de un p apel p redominante
intervencionis ta, a uno regulador y subsid ia rio (Mesa-L ago, 2000).
El Estado neoliberal
9
, en cuanto animador de la actividad económica, se plantea
como objetivo principal el desarrollo de los sectores productivos y financieros, gene-
rando las condiciones para que los mercados funcionen adecuadamente. Además, el
Estado es objeto de una reforma que implica la reducción de su tamaño y de su parti-
cipación como empresario en los mercados, evitando toda acción que esté en contra
de su función reguladora. Los Estados, para ajustarse al nuevo modelo, venden los
activos no estratégicos y las empresas que no cumplen con la función de regulación, y
los monopolios naturales son privatizados.
Bajo esta lógica económica se impone al mercado como mecanismo adecuado
de asignación y regulación de los recursos, incluso de los del bienestar social, que
antes eran asignados directamente por el Estado. Las agencias sociales encargadas de
la previsión social y de la administración de pensiones fueron privatizadas. Esta nueva
ideología apoyó la participación de diferentes actores en el mercado, particularmente
agentes privados, que asumieron o se involucraron en la atención de bienes y servicios
(salud, educación, vivienda, entre otros) que anteriormente eran ofrecidos por los mo-
nopolios públicos
10
.
Los planteamientos teóricos de los modelos económicos no se aplican al
pie de la letra, s ino que en cada país las costumbres, tradiciones y la coyuntura
his tórica hacen que estas se ad ap ten a la realidad local. Tampoco es un proceso
que es té ajeno a las inf luencias o énfasis ideológicos de cada gobierno. A pes ar de
que se han tenido evoluciones similares en el modelo económico de los países de
la región, los resultad os en la práctica han sido muy diferentes. Cabe des tacar que
las preocupaciones sociales han sido consideradas por los gobiernos de la región,
influenciados por los organismos de cooperación internacional y por las ideologías
de s ocialdemócratas, como la tercera vía, manteniend o los programas sociales del
denominado bienestar social.
En el caso de la vivienda, continúan apoyando a la población para posibilitar
su acces o, mejorando su condición económica a través de subsid ios directos. A
pesar del nuevo mecanismo de as ignación y producción de bienes y servicios se ha
mantenido la imagen del E stado paternalista y proveedor del bienestar social para
los menos favorecidos, situación que se reafirma cuando s e emplean mal los recur-
sos de la asistencia estatal y se desdibujan los mecanismos de asignación ( focaliza-
ción, subsidios, mérito individual y ahorro) y la justificación (justicia y equidad so-
cial, superación de la pobreza y la marginalidad s ocial) de la asistencia subsidiaria
del Estad o. Por esta situación, la asistencia pública será entendida como un regalo
o una obligación del Estado con los menos favorecidos, s in generar condiciones ni
estimular el esfuerzo personal para superar las condiciones de marginalidad social
y económica. Además , no permite la generación de ciudadanía
11
.
7
Para Paul Krugman (citado por
Serrano, 2000) “el Consenso de
Washington determinó el futuro
de la economía mundial. Dada
la retirada del Estado interventor
del escenario económico de los
países latinoamericanos, estos
abrían para inversionistas priva-
dos, principalmente de los países
del norte, enormes posibilidades
de beneficios en estas economías,
con la expectativa de que había
llegado el momento para el cre-
cimiento económico de los países
pobres para desarrollarse y perte-
necer al mercado de la economía
mundial, con menos restricciones
para los capitales y corporaciones
extranjeras".
8
“La modernización de las admi-
nistraciones públicas constituye
una respuesta a los problemas de
eficiencia y eficacia de la gestión
político-administrativa. La crisis
fiscal de las entidades públicas
obliga a racionalizar la organiza-
ción administrativa y la oferta de
servicios" (Aghón, Albuquerque y
Cortés, 2001: 48).
9
“El nuevo Estado es neutral y sub-
sidiario a fin de asegurar el libre
juego de las fuerzas del mercado y
el orden económico monetario y
fiscal, sin discriminación sectorial
o regional, planteando políticas de
liberalización económica y desre-
gulación" (De Mattos, 2000).
10
Dentro de las críticas que se plan-
tean a este modelo económico
están: la exclusión social, el au-
mento en las desigualdades so-
cioeconómicas y la sobreexplota-
ción del medio ambiente (Muñoz
Goma, 1992; Vergara, 2000).
11
El término de ciudadanía es en-
tendido como el comportamiento
propio de un buen ciudadano, el
cual nos conduce al desarrollo de
competencias individuales que
propicien el desarrollo de meca-
nismos para la superación de las
condiciones adversas, tales como
la marginalidad social y económi-
ca, y la exclusión y/o pertenencia
a la sociedad.
163
2. Modelo de gestión habitacional
La configuración del conjunto de mecanismos institucionales, que posibilitan
el acceso de la población a la vivienda está ligada al modelo de desarrollo económico
adoptado por el Estado. La adopción de cualquier doctrina económica exige cambios
sustanciales en las relaciones de los diversos agentes en el mercado, determinadas a su
vez por el rol que cumple el Estado y el esquema de asignación del bienestar social.
Los cambios en el modelo de gestión habitacional son determinados por múlti-
ples factores (sociales, políticos y económicos), entre los que podemos mencionar: la
eficiencia en el manejo de los recursos, la cobertura de los programas habitacionales, la
focalización y los mecanismos de asignación de la asistencia publica, la replicabilidad
de las acciones, el nivel de ingreso y el nivel de pobreza de la población, entre otras.
Al igual que la sustentabilidad económica del modelo de gestión habitacional,
la cobertura de la respuesta estatal para atender la demanda de viviendas de la pobla-
ción debe ser eficiente (escala, focalización, calidad material) y continua a largo plazo
para contener y reducir el déficit habitacional de la población, especialmente de la de
menores ingresos, que vive en las ciudades latinoamericanas.
2.1. Modelo de gestión habitacional bajo la lógica económica keynesiana
Bajo la lógica económica keynesiana, de pleno empleo, la cons trucción de
viviendas jugará un papel importante en la política macroeconómica de los países
de la región, ya que la actividad constructora es un sector económico que requiere
una gran cantidad de mano de obra no calificada,
que está presente en el merca-
do laboral de las ciudades (demanda de empleo) y debe suplir sus necesidades de
consumo de bienes y servicios para satisfacer sus necesidades cotidianas (oferta de
bienes y servicios de diversa índole). La construcción como actividad económica
tiene la capacidad de generar fuertes encadenamientos productivos en los sectores y
subsectores vinculados con esta actividad.
Durante el período de la postguerra, el Estado desempeñó un rol importante en
la configuración del bienestar social, interviniendo como empresario y como garante
de las necesidades básicas de la población, para lo cual muchas veces procuró meca-
nismos accesibles. Dentro de los mecanismos generados se consolidan los sistemas de
financiamiento estatal de viviendas, y la promoción y construcción estatal de viviendas
para los estratos socioeconómicos de menores ingresos.
Los Estados reconocen que el acceso a la vivienda, particularmente las medidas
para superar el déficit habitacional de la población, tienen profundas implicaciones en
la condición económica de la población, así como en la calidad de vida de los menos
favorecidos. Cabe destacar que la importancia del Estado en la definición, formulación
y aplicación de la política habitacional, y no solo de esta, sino de las demás políticas
sociales y económicas, radica en el desempeño de sus funciones propias como Estado
ante la sociedad.
La aplicación de las políticas sociales permitió el desarrollo de la actividad eco-
nómica de diversos sectores; ejemplo de ello es el sector de la construcción, así como
los sectores ligados a ella. Además es claro que las políticas habitacionales en general
han tenido influencias propias del modelo económico y las influencias socioeconómi-
cas de cada gobierno durante su mandato.
164
enero - diciembre de 2006
Los roles asumidos por los agentes involucrados en
el modelo de gestión habitacional se describen a conti-
nuación:
• El Estado
en el sector habitacional participa direc-
tamente en el mercado, promoviendo a través de
las agencias estatales proyectos de vivienda para los
sectores de estratos medio y bajo. Además se generan
subsidios indirectos para los créditos de vivienda ofre-
cidos directamente por las agencias estatales y las insti-
tuciones financieras
12
. Para atender a la población más
pobre se desarrollaron programas habitacionales, bajo
modalidades de autoconstrucción, lotes con servicios,
viviendas mínimas y regularización de asentamientos
informales
13
.
• Los constructores, aunque con un limitado apoyo del
Estado, desarrollaron su actividad económica aten-
diendo sectores que les ofrecían mayor rentabilidad
económica como negocio, para lo cual produjeron vi-
viendas para sectores medios y altos.
• Los intermediarios financieros se orientaron a aten-
der a los agentes rentables, familias con ingresos me-
dios y altos y constructores, apoyándolos en la compra
de vivienda a través de créditos hipotecarios y en la
producción habitacional a través de créditos para in-
versión, respectivamente.
• Las familias, que de acuerdo a sus recursos, aun-
que sean mínimos, tienen la posibilidad de acceder
Ilustración 1. Mercado habitacional bajo el modelo de gestión habitacional
con lógica keynesiana
Fuente: Caicedo (2003)
12
A pesar de los intentos de focalización desarrollados por los gobiernos,
al impulsar estos mecanismos, estos eran utilizados por familias con me-
jores niveles de ingreso que no los necesitaban y que tenían el acceso
garantizado a créditos ofrecidos por las instituciones financieras.
13
Los cuales buscaban la integración e inclusión social y económica de
los menos favorecidos, pero que ofrecieron una respuesta limitada, de
acuerdo al número de beneficiados ante la alta demanda de población
con problemas habitacionales.
a programas habitacionales. En los casos en los que
es posible, con el complemento de su capacidad de
consumo, gracias a los créditos ofrecidos por los inter-
mediarios financieros.
En el modelo de gestión habitacional bajo la lógica
keynesiana, todos los agentes están dentro del mercado,
incluido el Estado y las familias de menores ingresos como
beneficiarios de la asistencia estatal. En la Ilustración 1 se
describe la intervención estatal en el sector de la vivien-
da, destacándose la doble función que cumplía el Estado,
construir viviendas y financiarlas.
La aplicación de los mecanismos estatales no consi-
guió hacer frente al déficit habitacional, ya que el número
de viviendas producidas no era suficiente ante la deman-
da existente, generada por el crecimiento vegetativo y la
formación de nuevos hogares. En consecuencia, los países
de la región tenían un déficit acumulado que aumentaba
cada año (CEPAL, 1996; Gilbert, 1997; Gonzales, 1999).
165
Entre los principales problemas que afectan la eficiencia de las acciones realiza-
das por el Estado está la desfocalización
14
de las mismas, dado que los costos son altos
para la población objetivo. Adicionalmente, las condiciones económicas necesarias
para mantener estos mecanismos suponían un alto costo de funcionamiento de las
agencias estatales, alto endeudamiento externo y bajo impacto de los proyectos, a
pesar de los montos invertidos. La producción habitacional de las agencias estatales
presentaba deficiencias en cuanto a la cantidad producida y la requerida; no apoyaba
un desarrollo urbano armónico de las ciudades en las que esta se desarrollaba, ya que
desconocía en gran medida la realidad urbana, social y económica de ellas. El apoyo
estatal a los constructores era bastante limitado, y en el mejor de los casos permitía el
desarrollo de la actividad habitacional para sectores con ingresos medios y altos.
2.1.1. Aplicación del modelo de gestión habitacional bajo la lógica keynesiana.
Modelo keynesiano
El desarrollo del modelo en cada escenario nacional tuvo diferentes condicio-
nantes políticas, sociales, culturales y territoriales locales, lo que determinó en cada es-
cenario una caracterización particular del modelo. Las condicionantes externas tuvie-
ron repercusiones similares en la economía interna de cada país. Durante este período,
en el desarrollo de las políticas de la vivienda, se puede reconocer la preocupación
del Estado por el nuevo ciudadano venido del campo, el campesino que se transforma
en obrero, estableciendo inicialmente normas mínimas de las viviendas obreras: en el
caso de Chile, Ley 1838 del 20 de febrero de 1906 o ley sobre habitaciones obreras
(Gross, 1985); y en Colombia, Ley 46 de 1918 o ley de fomento de viviendas higié-
nicas para las clases trabajadoras (MINDESA, 1996); hasta la intervención directa en
la asignación y producción de viviendas con la creación de agencias especializadas y
centralizadas
15
.
La tendencia de urbanización se mantiene a un ritmo muy bajo, por lo cual
no ofrece mayores consideraciones como determinante de la demanda habitacional.
Tienen mayor peso otras determinantes como el crecimiento vegetativo, la formación
de hogares y el aumento del nivel de ingreso de la población.
El desarrollo de la política habitacional en este período corresponde al modelo
de intervención del Estado, caracterizado por una administración centralizada y mati-
zada por las diferentes corrientes ideológicas de cada gobierno, las cuales responden
a la coyuntura social, económica y política del país, y son puestas de manifiesto en la
orientación de las políticas sociales y económicas.
La preocupación estatal se consolida e institucionaliza a partir de la creación
de la Corporación de la Vivienda (CORVI) en 1953. Las acciones anteriores en ma-
teria habitacional se pueden identificar como reguladoras, por parte del Estado
16
; y
asistencialistas, por las organizaciones privadas sin ánimo de lucro; que desarrollaron
programas habitacionales para la población de menores ingresos. (Sepúlveda, 2001;
Haramoto, 1985; Bravo y Martinez, 1993).
Durante este período los diferentes gobiernos plantean medidas para el de-
sarrollo de la actividad constructora y s e pres entan diferentes énfas is en la política
de fomento de la producción habitacional. Así mismo, hay importantes avances en
la implementación de las políticas de des arrollo urbano orientadas al mejoramiento
de la calidad de los as entamientos humanos, tales como el desarrollo de programas
habitacionales dotados del equipamiento básico necesario, desarrollo de programas
14
La desfocalización debe enten-
derse como un problema ligado
a la oferta de bienes y servicios
dirigidos a un determinado sector
de población con una baja capa-
cidad económica de consumo y
que por esta razón se establece
una condición preferencial para
que pueda acceder a ellos. Pero
por causas propias de mercado
terminan beneficiándose sectores
que no tienen ninguna dificul-
tad para acceder a tales bienes
y servicios.
15
Creación en 1953 de la CORVI en
Chile y en 1939 del ICT en Co-
lombia.
16
Como la definición de las normas
de las viviendas obreras y las leyes
de incentivo para el desarrollo de
la actividad habitacional dictadas
por el Estado.
166
enero - diciembre de 2006
por autoconstrucción y fomento de la participación co-
munitaria en el proceso de acceso a la vivienda.
La producción habitacional ha tenido muchos al-
tibajos: entre 1952 y 1960, presentó un período estable
durante el gobierno de Carlos Ibáñez del Campo (1952-
1958). Posteriormente, en los gobiernos siguientes, Jorge
Alessandri Rodríguez (1958-1964) y Eduardo Frei Montal-
va (1964-1970), tuvieron un éxito importante, al aumen-
tarse la producción estatal, sufriendo algunos altibajos
pero manteniéndose a niveles superiores de producción
respecto al gobierno anterior.
A pesar de los esfuerzos tanto públicos como priva-
dos, el acceso a la vivienda era limitado para la población
de menores recursos. Esta situación derivó en el desarro-
llo de tomas de terrenos, que fueron más frecuentes du-
rante el gobierno de Salvador Allende (1970-1973). Para
dar respuesta a esta situación, el gobierno desarrolló de
programas habitacionales por autoconstrucción. Pese a
los esfuerzos emprendidos por el gobierno, la producción
desciende considerablemente debido a la situación políti-
ca y social que afecta el desempeño económico del país.
2.1.1.2. Escenario colombiano
La población urbana tuvo un alto crecimiento debi-
do principalmente a la migración rural por motivos econó-
micos y políticos durante gran parte de la segunda década
de los siglo XX, además de su crecimiento vegetativo. Esta
condición, ligada al nivel de ingreso y la condición eco-
nómica de la población, exigió del Estado el desarrollo de
una institucionalidad para hacer frente a esta demanda.
Bajo la lógica keynesiana, el Estado colombiano
desarrolló una fuerte intervención del mercado en la que
se pueden identificar dos períodos, de acuerdo con la
participación de los agentes financieros.
En el primer momento, desde 1958 hasta 1972,
al igual que en Chile, el Estado asume un rol importante,
definiendo la institucionalidad para el desarrollo de los
programas habitacionales, en los cuales se identifican los
lineamientos de los organismos internacionales. La pre-
sencia del Estado es importante, ya que es el principal
ejecutor de la política habitacional.
El segundo momento, desde 1972 hasta 1990,
está marcado por la apertura del mercado financiero a los
agentes privados, permitiendo la movilización de recur-
sos para los constructores y los compradores de vivienda.
Cabe destacar que este enfoque está ligado a las reformas
del modelo de desarrollo originadas por la desaceleración
de la producción industrial en Colombia y la fuerte mi-
gración hacia las ciudades. Además, en este período se
mantiene el rol interventor del Estado.
La producción de viviendas para sectores de bajos
ingresos con apoyo estatal no representó un peso impor-
tante en la producción habitacional hasta 1991, cuando
se cambió el enfoque de los subsidios. Únicamente en dos
momentos presentó un auge considerable: el primero al
final del gobierno de Alberto Lleras Camargo, en 1961 y
1962, cuando la producción del Instituto de Crédito Te-
rritorial alcanzó las 31.922 unidades. El segundo, durante
el gobierno de Belisario Betancur, cuando a través del pro-
grama de “Vivienda sin Cuota Inicial" se dinamizó el sector,
produciéndose 63.078 viviendas en 1984 y una produc-
ción promedio durante su gobierno de 38.753 unidades.
2.2. Modelo de gestión habitacional bajo la
lógica económica del libre mercado (política
anticíclica para el sector de la vivienda)
Los cambios en el modelo económico de los países
de la región exigieron cambios en las relaciones de los di-
ferentes agentes entre sí, especialmente en las relaciones
económicas y administrativas, entre otras. Esta condición
implica que el Estado debe asumir un rol nuevo, regulan-
do al máximo e interviniendo lo mínimo en el mercado,
justificándose la acción subsidiaria para los menos favore-
cidos y garantizando la inclusión de todos los miembros.
El Estado reconoce que solo es incapaz de solu-
cionar el déficit habitacional y de poner a funcionar los
mercados, asumiendo que su rol es el de un animador
y facilitador de la actividad económica y subsidiaria de
aquellos que están por fuera del mercado. El objetivo
principal de la orientación hacia el mercado es mitigar los
ciclos económicos de la actividad constructora, reducién-
dolos o normalizándolos. Las ventajas para los agentes in-
volucrados se describen a continuación:
• El Estado interviene en el mercado, pero intenta man-
tenerse al margen de su funcionamiento como actor,
solo participa regulándolo y subsidiando a la pobla-
ción que por su condición económica no puede con-
sumir o pertenecer a él. Este nuevo rol asumido por el
Estado reconoce la incapacidad de este para enfrentar
la demanda habitacional. De otro lado, genera las con-
diciones para que los constructores, así como para los
demás agentes privados, desarrollen su actividad eco-
nómica permitiendo la producción de viviendas para
todos los sectores de la población.
167
• Los constructores asumen el rol ejecutor del Estado en el anterior modelo, apro-
vechando la alta de eficiencia industrial y económica aplicada a su quehacer. Esta
condición les asegura un menor riesgo sobre la inversión en ejecución de los pro-
yectos, especialmente si se están invirtiendo recursos públicos.
• Los intermediarios financieros ofrecen servicios a los agentes interesados con ma-
yores garantías legales para la recuperación de los recursos prestados. Además,
atraen recursos a través de ahorros de las familias y bonos de inversionistas de los
mercados de capitales. Con estos recursos ofrecen créditos a las familias y a los
constructores.
• Las familias, además de su propio ahorro, reciben subsidios del Estado según su con-
dición socioeconómica. Si cumplen con los requisitos legales pueden acceder a cré-
ditos hipotecarios de los intermediarios financieros. En algunos escenarios nacionales
se han desarrollado microcréditos para familias de escasos recursos que permiten
complementar su condición económica para el consumo o compra de vivienda.
En el modelo de gestión habitacional bajo la lógica neoliberal, solo algunos
agentes están dentro del mercado. El Estado busca mantenerse por fuera de él para
regular y asistir con subsidios directos a la población de menores ingresos que está por
fuera del mercado. En la Ilustración 2 se describe la intervención estatal en el sector
de la vivienda, se destaca la doble función que cumplía el Estado, construir viviendas
y financiarlas.
Bajo la lógica neoliberal, se redefine la pertenencia a la sociedad, y se considera
la capacidad económica como principio de validación y condición para pertenecer a
ella. De acuerdo con esto, las familias, o gran parte de ellas (la población con menores
recursos), están por fuera del mercado, y el Estado las subsidia para que puedan perte-
necer a él. De otro lado, el Estado deja de intervenir en el mercado y solo lo regula.
Los beneficios de este cambio de lógica en el modelo de gestión habitacional
donde el Estado tiene menor participación se reflejan en el mayor control en la asig-
nación de recursos públicos; en la mayor eficiencia en el desarrollo de los programas y
proyectos habitacionales; en la mayor participación ciudadana en la ejecución y con-
trol de los recursos. Un desarrollo más equitativo y sustentable de la ciudad
17
y mayor
racionalidad y eficiencia económicas para el desarrollo de la actividad constructora y
las de los subsectores a ella vinculados son el resultado de la regulación de las fuerzas
del mercado que actúan libremente. Las implicaciones sociales del nuevo modelo bus-
can aumentar la producción de viviendas, permitir el acceso de los diversos sectores
habitacionales, generar empleo, generar demanda y consumo.
Además, permite una mejor gestión local de los recursos públicos en los esce-
narios donde la descentralización administrativa se ha implementado, aprovechando
el conocimiento local para optimizar los recursos para el crecimiento urbano de las
ciudades, a través del desarrollo racional integral de los planes y programas habitacio-
nales. Esta estabilidad empresarial permite que el sector financiero se beneficie, con
la atracción de capitales privados (ahorros a mediano y largo plazo) ofreciéndoles una
rentabilidad en tasas positivas, generando créditos para vivienda, que se recuperan
rápidamente, con tasas reales, y además garantizando que para ellos, los intermedia-
rios financieros, el financiamiento habitacional resulte un negocio rentable y atractivo
(Gonzales, 1999).
17
En el caso de que el escenario
cuente con regulaciones en
materia de ordenamiento te-
rritorial orientadas al desarrollo
sustentable de los asentamien-
tos humanos.
168
enero - diciembre de 2006
2.2.1. Caracterización del esquema de subsidios a la demanda
La intervención del Estado, como animador, le permite contribuir y establecer
los mecanismos que incentivan la llegada de nuevos recursos para el desarrollo de
proyectos de vivienda social. Así, tenemos que el Estado hace una inversión menor,
moviliza recursos para el desarrollo de proyectos que le garantizan a la población de-
mandante de vivienda la posibilidad de acceder a un bien ofertado por los productores
privados según las reglas que el mercado determina.
La responsabilidad de generar un ambiente y los mecanismos adecuados que
posibiliten el acceso a la vivienda de la población, particularmente la menos favoreci-
da, es propia del Estado. En ella, este busca preservar los principios de justicia y equi-
dad social en la construcción de la sociedad. El desarrollo de la actividad habitacional
es responsabilidad de todos los agentes involucrados (públicos y privados). A los menos
favorecidos, el Estado les garantiza su inserción en el mercado transfiriéndoles recursos
públicos (subsidios directos), los cuales les otorgan la capacidad de consumir.
El Estado, además, facilita y garantiza el acceso a créditos por parte del sector
financiero (público y privado, particularmente el segundo), que gracias a mecanismos
jurídicos y legales tienen las garantías necesarias para la recuperación del capital pres-
tado, propio o de terceros. Así mismo, los instrumentos o mecanismos de valoración de
las familias postulantes del subsidio –por ejemplo, el ahorro– permiten la generación
de conciencia en la población del valor tanto económico como moral para mejorar su
calidad de vida. Alberto Etchegaray (1993: 4) sostiene que: “el ahorro constituye un
medio insustituible para llegar al desarrollo, genera inversión productiva y conduce a
una conducta o actitud que tiene repercusiones evidentes".
Ilustración 2. Mercado habitacional bajo el modelo de gestión habitacional con lógica
neoliberal
Fuente: Caicedo (2003)
169
El Estado reconoce que el financiamiento habitacional es el resultado de la com-
binación de diferentes recursos públicos y privados, por lo que plantea mecanismos
para su funcionamiento adecuado y equitativo. Además, reconoce que los recursos
públicos son insuficientes para satisfacer la demanda de la población, pero le permiten
generar un estímulo [importante] para que se movilicen recursos financieros privados.
Es claro que el desarrollo del modelo garantiza la confianza para la destinación e in-
clusión de capitales frescos para créditos e inversión directa en el sector (Etchegaray,
1993).
En la Ilustración 3 se muestra la participación del Estado de acuerdo con el rol
subsidiario y regulador, con los objetivos de garantizar que el modelo funcione (elimi-
nando las distorsiones del mercado), de regular las actividades de cada mercado y de
subsidiar a los más débiles; a la población con los subsidios y al mercado de seguros en
casos fortuitos impredecibles.
La inclusión de otras fuentes de recursos económicos conforma el mercado
secundario, en el cual se han establecido mecanismos (bonos, letras de crédito, hipo-
tecas, seguros, etc.) que brindan las garantías necesarias para atraer inversionistas que
ven a la construcción como un sector dinámico y rentable. Los recursos provenientes
de los mercados de capitales y del financiero, donde terceros –particulares y los fondos
de inversiones y de pensiones, etc.– puedan realizar transacciones de bonos y créditos
hipotecarios (operaciones de inversiones o comprar bonos) que movilicen recursos
para el sector como una inversión segura. Con el aumento de la disponibilidad de re-
cursos se amplían las posibilidades de acceso a créditos para el desarrollo de proyectos
y su ejecución.
Ilustración 3. El Estado neoliberal en los mercados vinculados en la actividad
habitacional
Fuente: CIEDESS (1993)
170
enero - diciembre de 2006
2.2.2. Justificación del esquema de subsidios a la
demanda
La función del Estado de velar por la equidad social
y garantizar el bienestar social de la población se mani-
fiesta en la acción subsidiaria con los menos favorecidos
asignando recursos a las familias. Los subsidios son asigna-
dos directamente a las familias para garantizar su poder de
consumo efectivo a una vivienda, otorgándoles la libertad
en la elección de la misma; es decir, para garantizar que
la demanda potencial o real se convierta en una demanda
efectiva. La transformación de la demanda real en deman-
da efectiva les asegura un mercado a los productores de
vivienda, donde su producto ofertado va a ser consumido.
Además, el incremento de la demanda acelera el creci-
miento de la oferta. La libertad [de elección del bien; en
este caso, de la vivienda] genera competencia y con ella
un mejor producto ofrecido (Torres, 1998: 156).
Como consecuencia de lo anterior, se posibilita un
mejor desempeño del sector ya que garantiza un ciclo
productivo continuo, al permitir la realización de proyec-
ciones empresariales a mediano y largo plazo, tales como
inversión tecnológica (maquinaria, equipos y tecnología
constructiva) (Gonzales, 1999; Mayo, 1999).
Los subsidios habitacionales directos (o a la deman-
da) son un mecanismo que cumple con varias funciones
entre las que podemos destacar dos principales: una, la
de permitir la entrada al mercado de las personas con
menos recursos formalizando su participación en él; y la
otra, la de permitir o estimular la producción del sector de
constructor de viviendas.
La aplicación de un esquema de subsidios a la de-
manda en una economía de libre mercado no es acorde
con su lógica económica, aunque estos se justifican, ade-
más del rol subsidiario del Estado, por el rol de facilitador
de las actividades económicas que cumple y son aprove-
chados en este modelo para formalizar las actividades de
los actores privados en el sector habitacional. Entre los be-
neficios que ofrece el esquema de subsidios a la demanda
a los agentes interesados podemos mencionar:
• Las familias (beneficiarias). El subsidio complemen-
ta su esfuerzo para la consecución de la vivienda ya
que el ahorro familiar es insuficiente por sí solo. La
responsabilidad social o el interés por superarse es
medido en la capacidad de ahorro que la familia tie-
ne al pos tular al subs idio, dado que este es consi-
derado dentro de los criterios de asignación (tiempo
ahorrado y monto).
• Los intermediarios financieros. Este esquema de po-
lítica les permite participar de dos maneras: una como
entidades captadoras de ahorros, y la otra, como ofe-
rentes de créditos hipotecarios en tasas competitivas
según un mercado con condiciones equitativas, per-
mitiéndoles y garantizándoles la especialización de su
actividad económica.
• Los gobiernos locales. En el caso particular del de-
sarrollo urbano, este modelo de política les permite
la coordinación de los diferentes agentes públicos y
privados en el desarrollo de nuevas áreas y la conso-
lidación de áreas existentes. Desde el punto de vista
ambiental, permite la planificación y orientación de las
futuras áreas de desarrollo residencial adecuadas con
zonas para la dotación de servicios y parques. Además,
garantiza que los desarrollos habitacionales existirán
en zonas adecuadas, libres de riesgos y desastres.
• Los gobiernos centrales. A estos les permite esta-
blecer un conjunto de políticas multisectoriales, que,
además de resolver o dar una respuesta eficiente al
problema habitacional, solucionan otras demandas
sociales. Resuelve problemas sociales y económicos
como la pobreza, la generación de empleo y el creci-
miento del ingreso, fundando condiciones de ahorro
en los usuarios y movilizando recursos productivos de
los propietarios de las viviendas, control de la infla-
ción, facilitando la movilidad social y espacial, aumen-
tando la productividad, generando el crecimiento de
las inversiones, acumulando la riqueza nacional, redu-
ciendo el déficit de la balanza de pagos, reduciendo el
déficit del presupuesto gubernamental y desarrollan-
do el sistema financiero, entre otras (Gonzales, 1996;
Mayo, 1999).
2.2.3. Aplicación del modelo de gestión habitacional
bajo la lógica neoliberal
2.2.3.1. La experiencia chilena
El gobierno militar en sus inicios solo se dedicó a
culminar los proyectos ya iniciados por el gobierno de
Allende; por eso, en los primeros años no se desarrollan
proyectos nuevos y decae la producción habitacional, por
la difícil situación económica que afrontaba el país. Des-
pués de la reorientación de la economía, se inicia una
etapa de un proceso creciente; es en ese momento en el
que el manejo del sector sigue las directrices del modelo
económico.
A pesar del nuevo enfoque del sector habitacional,
la producción no superó los niveles máximos alcanzados
171
en el pasado; solo en 1988 se superó el nivel de la producción habitacional pública
de 1970. La formalización de las condiciones adecuadas para el desarrollo de la pro-
ducción habitacional se transformó en un aumento de la creación de viviendas para
los sectores medios y altos, situación que se generó por condiciones propias del auge
económico después de 1990. La producción para sectores medios y altos no superó a
la producción con apoyo estatal, en la que se incluyen viviendas para sectores bajos y
medio-bajos.
Con el retorno a la democracia, el gobierno de Patricio Aylwin fortaleció el
modelo de gestión habitacional, incluyendo mecanismos más eficientes para su fo-
calización bajo los principios de género, justicia y equidad social. En el gobierno del
Eduardo Frei Ruiz-Tagle se aumentó el número de subsidios asignados y se desarrolla-
ron incentivos para sanear la cartera morosa. Durante el gobierno de Ricardo Lagos
Escobar, se redefinieron algunos tipos de subsidios para atender a más sectores de la
población. En la Tabla 1 se muestra la producción habitacional durante el modelo de
gestión habitacional orientado hacia el mercado.
Es importante destacar que las viviendas realizadas con recursos públicos son
mayores que las desarrolladas por los agentes privados. Entre las viviendas desarrolla-
das con recursos públicos, además de las viviendas dirigidas para estratos más bajos de
la población, se incluyen subsidios para el desarrollo de viviendas para estratos medios
tales como los subsidios de renovación y leasing habitacional, entre otros.
Con la orientación hacia el mercado se ha potenciado el desarrollo de la acti-
vidad y el negocio inmobiliario, se ha aumentado el volumen de la construcción, par-
ticularmente de viviendas sociales, y se ha ofrecido una solución a las necesidades de
alojamiento de la población de menores recursos con un notable éxito en términos de
cantidad de unidades producidas desde 1990 (Rodríguez, 2001: 188). Cabe destacar
que la trayectoria de más de veinte años de la política habitacional chilena ha sido su
carta de presentación más importante, mostrando logros efectivos en la reducción del
déficit cuantitativo, así como en la formalización y especialización de los sectores eco-
nómicos ligados a la actividad constructora (Rojas, 1999; Mayo, 1999).
Gobierno
Años
Producción Habitacional
Pública
%
Privada
%
Total
Prom.
anual
Augusto Pinochet Ugarte 1974-1989 536.352
80%
1.322.473
20%
668.825 41.902
Patricio Alwyn
1990-1993 293.248
75%
98.144
25%
391.392 97.848
Eduardo Frei Ruiz-Tagle 1994-1999 548.750
59%
375.305
41%
924.055 154.009
Ricardo Lagos
2000-2002 272.315
73%
100.768
27%
373.083 124.361
Total viviendas
1974-2002 1.650.665
70%
706.690
30%
2.357.355
81.288
Tabla 1. Chile: resumen de producción habitacional 1974 -2002
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del INE, MINVU
172
enero - diciembre de 2006
2.2.3.2. La experiencia colombiana
El nuevo modelo de gestión permitió el aumento de la participación de la vivien-
da social en la producción habitacional en un período muy corto. A partir del gobierno
de César Gaviría Trujillo (1990-1994), con las reformas institucionales y económicas en
el modelo de gestión estatal, hay un auge muy importante en la actividad habitacional
que se mantiene incluso hasta 1995, y alcanza una cifra récord en la producción de
viviendas de 138.413 unidades. En 1996 hay un leve descenso y una pequeña recu-
peración en 1997, y luego un descenso por la crisis en el sistema de financiamiento
hipotecario.
La adopción del sistema de subsidios para vivienda permite la libre elección
de la solución habitacional al que el beneficiario desee o pueda acceder. Además, se
amplió el tipo de solución subsidiable en la que se incluyen desde lotes urbanizables
hasta viviendas usadas.
Durante el gobierno de Andrés Pastrana Arango se introducen medidas de ali-
vio para los deudores de los créditos hipotecarios en UPAC y se establece un nuevo
modelo de financiamiento hipotecario UVR. El gobierno de Álvaro Uribe Vélez ha
desarrollado una serie de reformas en el esquema institucional con el fin de reactivar
la actividad constructora.
La disminución en la producción habitacional en 1990 puede explicarse por la
situación de desaceleración que sufrió el sector de la construcción al inicio de la déca-
da, y por la lucha contra los carteles del narcotráfico, que tuvo repercusiones diferentes
en las ciudades colombianas (Giraldo, 1997). De alguna manera, pese a la disminución
en la producción, esta no sufrió una severa caída, gracias al auge de la vivienda social,
aunque ambos mercados (habitaciones VIS y No-Vis) entran en crisis a partir de 1998
por la pérdida de confianza en el sistema hipotecario.
Cabe mencionar que la participación en la cantidad de viviendas financiadas
con recursos públicos aumenta considerablemente en ambos escenarios luego del
cambio de enfoque del modelo de gestión habitacional, mejorando la gestión pública
y el manejo eficiente de los recursos. Además se fomentan mecanismos financieros, los
Gobierno
Años
Producción Habitacional
VIS
%
No-VIS
%
Total Prom.anual
César Gaviria Trujillo
1991-1994
239.546
28%
622.520
72%
862.066 215.517
Ernesto Samper Pizano
1994-1998
548.449
65%
293.095
35%
841.544 210.386
Andrés Pastrana Arango
1999-2002
310.042
62%
190.085
38%
500.127 125.032
Total viviendas
1991-2002 1.098.037
50%
1.105.700
50%
2.203.737
183.645
Tabla 2. Colombia: resumen de producción habitacional 1991 - 2002
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del DANE, DNP
173
cuales permiten la participación de desarrolladores privados en el sector habitacional
incluyendo las viviendas sociales.
3. Evolución de la gestión habitacional en América Latina
Los cambios en los modelos de gestión habitacional están profundamente li-
gados a las ideologías de desarrollo económico, social y político que adopta cada go-
bierno nacional. Estas ideologías responden a las influencias económicas y políticas
que tienen los gobiernos y las agencias de cooperación que asisten con programas y
recursos a los países para atender las demandas de la población menos favorecida.
En ambos escenarios, el chileno y el colombiano, se reconoce la importancia de
la vivienda como beneficio económico, se reconocen sus implicaciones desde el punto
de vista socioeconómico en la determinación de la calidad de vida de la población. En
las políticas públicas, tanto sociales como habitacionales, se considera que la tenencia
y posesión de lugar de vivienda son condiciones de superación de la marginalidad
económica y social (pobreza).
La producción habitacional en Chile presenta un comportamiento creciente
en el que se destaca el papel del Estado como apoyo financiero de la actividad cons-
tructora, el cual se evidencia a partir del censo de 1982. Cabe mencionar que el mo-
delo de gestión habitacional propuesto por el régimen militar no solo busca apoyar el
acceso a la vivienda de los sectores de menores recursos, sino que apoya a los sectores
medios también. Adicionalmente con el fin de mejorar la calidad habitacional preten-
de la reactivación económica del país (Gráfico 1).
Gráfico 1. Chile: Variación de la producción habitacional.
Nota: las series Vivienda, Déficit Habitacional y crecimiento del stock habitacional están referidas al eje de
unidades (izquierda), expresado en miles de unidades. La serie Déficit Habitacional fue construida a partir
de la información obtenida en las fuentes citadas.
Fuente: Elaboración del autor a partir de datos obtenidos del INE, MIDEPLAN, MAC DONALD
174
enero - diciembre de 2006
La variación que ha presentado el déficit habitacional se debe al crecimiento
constante de la producción habitacional. En 1960, el déficit habitacional presenta la
mayor proporción respecto al stock habitacional, alcanzando el 34,04% en el período
de gran migración rural hacia las ciudades. La situación disminuye levemente, según
el censo de 1970, en una proporción del 31,85%, para recuperar levemente, según
el censo de 1982, en una proporción del 32,71% y posteriormente iniciar una fuerte
caída, hasta 2002 cuando el déficit solo representa 16,69% del stock habitacional.
Al revisar la producción estatal (ejecutada con recursos públicos y la subsidiada)
y la privada respecto al déficit cuantitativo, observamos que la relación entre déficit y
stock es mayor en el censo de 1960, cuando alcanza el 34,04%, con una producción
de 242.200 viviendas (107.123 viviendas producidas con recursos públicos) en 8 años,
y desciende al 31,85% en 1970, cuando se producen 526.400 viviendas (117.379
viviendas producidas con recursos públicos) en 10 años.
En 1982, presenta un leve aumento de 32,71%, cuando se producen 649.977
viviendas (324.307 viviendas promovidas con recursos públicos) en 12 años. La ten-
dencia se revierte en 1992, con 26,37%, cuando se construyen 859.872 viviendas
(260.530 viviendas promovidas con recursos públicos) y se mantiene en 2002 con un
16,69%, cuando se construyen 1’064.672 viviendas, de las cuales 946.862 unidades
fueron apoyadas con recursos públicos. Cabe mencionar que esta situación se debe al
apoyo a diversos programas, no solo para familias de escasos recursos.
La producción habitacional en Colombia presenta una tendencia de creci-
miento, lo que ha permitido ir disminuyendo la relación entre el stock y el déficit habi-
tacional (Gráfico 2). Es importante destacar que desde 1973 se desarrolló un sistema de
financiamiento que atendiera a los sectores de menores ingresos y permitiera el crédito
productivo para los agentes constructores, permitiendo la atención y focalización de
los recursos públicos a atender a la población con mayores necesidades.
Gráfico 2. Colombia: variación de la producción habitacional
Nota: las series Vivienda, Déficit Habitacional y crecimiento del stock habitacional están referidas al eje de
unidades (izquierda), expresado en miles de unidades. La serie Déficit Habitacional fue construida a partir
de la información obtenida en las fuentes citadas.
Fuente: Elaboración del autor a partir de datos obtenidos del INE, MIDEPLAN, MAC DONALD
175
La producción habitacional ha logrado crecer a mayor ritmo que el déficit, o
bien también puede decirse que la producción ha logrado mantener el déficit en una
baja relación con el stock habitacional.
Al igual que la relación entre población y el stock habitacional, el comporta-
miento de la relación entre la producción y el déficit es similar. Al revisar la producción
estatal (ejecutada directamente y la subsidiada) y la privada respecto al déficit cuanti-
tativo, en los diferentes períodos, se muestra que la relación entre déficit y stock hasta
el censo de 1973, cuando fue más alta, no superó el 24,16%, con una producción de
485.916 viviendas (107.123 viviendas sociales) en 9 años; y desciende en 1985, al
14,64%, cuando se producen 2’480.660 viviendas (325.670 viviendas sociales) en 13
años.
La relación disminuye, según el censo de 1993, a un 13,72%, con una produc-
ción de 1’099.088 viviendas (260.530 viviendas sociales) en 8 años. La medición del
año 2002, mantiene la tendencia de disminución, estimándose en 12,80% con un
aumento en la participación de viviendas sociales en el total de la producción habita-
cional, que ascendió a 1’920.988 viviendas (946.862 viviendas sociales), y refleja el
desarrollo del nuevo modelo, con la acción subsidiaria del Estado y de los otros orga-
nismos oferentes de subsidios para vivienda.
4. Conclusiones
La configuración de la respuesta institucional en materia habitacional cumplió
con un rol importante en materia económica, no solo ofreció la posibilidad de mejorar
la condición habitacional de la población, sino también el mejoramiento económico
de la población a través de la generación de empleo y el mejoramiento del nivel de
ingreso de la población con menos calificación laboral, que llegó a las ciudades, desde
finales de la década de los cuarenta.
Además, en materia social, el desarrollo de la gestión habitacional pública se
preocupó por la integración socioeconómica de la población menos favorecida. Sin
embargo, la ineficiencia en la cobertura y la desfocalización de los proyectos contribu-
yó al crecimiento del déficit habitacional y al desarrollo informal de viviendas en accio-
nes individuales y colectivas (invasión de terrenos, construcciones precarias, etc.).
La evolución del modelo de gestión habitacional ha presentado un notable cam-
bio en materia económica, lo que ha permitido generar un estímulo adecuado para el
funcionamiento del mercado y ha ofrecido un mayor control de los recursos públicos
para el apoyo de la población menos favorecida. Con la orientación al mercado se
logró dinamizar la actividad constructora y la participación de los agentes formalizados
en los sectores productivos ligados a ella.
A la población menos favorecida le ha signifi-
cado una esperanza real para acceder a una vivienda con unos estándares mínimos de
calidad. Aunque por las condiciones del mercado estos estándares tienden a reducirse,
las regulaciones estatales deben fijarlos para evitar un detrimento de la vivienda misma
y de las ciudades.
A pesar de los cambios en las ideologías económicas, la participación del Estado
mantiene su grado de importancia e incluso cobra mayor relevancia, dado que es el
responsable de generar las condiciones favorables del ambiente para el desarrollo de
la producción habitacional, aunque hay algunos aspectos negativos para la población
176
enero - diciembre de 2006
generados por las dinámicas propias de los mercados, especialmente el de suelos. Ade-
más, debe garantizar que la población de menores ingresos mejore su nivel de calidad
de vida, con acceso a los servicios básicos urbanos.
Respecto a la política habitacional chilena, podemos afirmar que, pese al nota-
ble éxito de contener el déficit cuantitativo de viviendas, esta debe profundizar en la
calidad material y espacial, además de incluir valores culturales locales que repercutan
en la apropiación de las viviendas y el entorno de los barrios
18
. Los barrios generados
a partir de viviendas sociales presentan un alto grado de deterioro debido fundamen-
talmente al poco interés de la población por el cuidado del mismo; esta situación re-
percute en el aumento en la delincuencia y la violencia, y así disminuye la posibilidad
de venta de las viviendas.
Sobre la política habitacional colombiana, podemos afirmar que las condiciones
de la producción de viviendas para los sectores más bajos de la población han mejora-
do, no solo para la que tenía un déficit cuantitativo, sino también para los que pade-
cían el déficit cualitativo, ya que posibilitó el mejoramiento de las viviendas existentes
y el acceso a los servicios básicos. Cabe mencionar que las diferencias económicas de
la población son evidentes en cada país, situación que determina el tipo de solución
habitacional ofrecida en cada escenario.
En ambos escenarios se deben mejorar los estándares materiales y espaciales de
las viviendas, aumentar los recursos para los subsidios habitacionales, mejorar el acceso
al financiamiento habitacional, incluir mecanismos de participación activa de la pobla-
ción beneficiaria y generar la construcción de ciudadanía a través de la consolidación
de redes sociales comunitarias.
18
Estos fenómenos presentes en
la vivienda social generan com-
portamientos negativos en el
desarrollo de las comunidades
beneficiadas, tales como falta de
mantenimiento de la vivienda y
de los equipamientos cuando
estos existen. También relacio-
nado con esta situación, pode-
mos mencionar el aumento en
la delincuencia, ya que no hay
una apropiación de los usuarios
de los espacios públicos. (Caice-
do, 2003).
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