Investigación Económica
Universidad Nacional Autónoma de México
karinanp@economia.unam.mx
ISSN (Versión impresa): 0185-1667
MÉXICO
2006
Stephen Bell
PROBANDO LA CAMISA DE FUERZA DORADA: LAS FUENTES INTERNAS DE
POLÍTICA MONETARIA EN AUSTRALIA
Investigación Económica,
abril-junio, año/vol. LXV, número 256
Universidad Nacional Autónoma de México
Distrito Federal, México
pp. 13-43
Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal
Universidad Autónoma del Estado de México
http://redalyc.uaemex.mx
Investigación Económica, vol. LXV, 256, abril-junio, 2006, pp. 13-43
Probando la camisa de fuerza dorada:
las fuentes internas de política monetaria
en Australia
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ELL
*
“Los mercados financieros establecen un corredor
en el cual la política monetaria puede actuar".
1
Manuscrito recibido en junio de 2005; aceptado en noviembre de 2005.
*
Profesor de la Escuela de Ciencias Políticas y Estudios Internacionales, Universidad de Queensland,
<stephen.bell@uq.edu.au>. El autor agradece los comentarios de dos dictaminadores anónimos.
Traducción al español de Felipe León Blanco. Título original: “Testing the Golden Straightjacket:
The Domestic Sources of Monetary Policy in Australia".
1
Ian Macfarlane, Making Monetar y Policy in an Uncertain World, Boletín del Banco de la Reserva de
Australia, septiembre de 1992, pp. 9-16, p. 16.
13
Hoy en día vivimos en un mundo financieramente globalizado, un mundo
de alta movilidad del capital y apertura financiera. De acuerdo a la sabiduría
convencional actual, en algunas versiones de esta historia, las fuerzas de la
globalización han reducido la autonomía política de los estados, forzándolos
casi a mantenerse dentro de la “camisa de fuerza dorada" de las políticas fiscal
y monetaria neoliberales. En contraste, están aquellos que desafían la fuerte
tesis de convergencia, apuntando a una imagen más matizada que enfatiza
el grado de maniobra que aún tienen muchos estados. El presente artículo
sostiene esta última postura, mediante la observación de un caso duro en el
debate de la convergencia de políticas, la política monetaria, arguyendo que los
14
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conductores de las experiencias de política monetaria expansiva en Australia
tienen poco que ver con las limitantes estructurales de la globalización, y
mucho que hacer con las determinantes internas de la política.
En este contexto, el documento muestra la necesidad de cavar bajo las
amplias afirmaciones globales que a menudo caracterizan el debate de la globa-
lización, con el fin de examinar cómo las presiones asociadas con la globali-
zación financiera verdaderamente impactan a los hacedores de política
y sus
decisiones. Desde luego, los actores del mercado financiero internacional
son importantes, pero la forma en la cuál los hacedores de política perciben
y reaccionan a las presiones de dicho mercado también lo son. Como Linda
Weiss y otros han argumentado, las dinámicas exactas de la globalización
financiera y las presiones para la convergencia de las políticas necesitan ser
analizadas primariamente a nivel interno institucional; de aquí el llamado a
“traer a las instituciones internas de vuelta".
2
Para hacerlo necesitamos una
forma de análisis institucional que examine las preferencias y capacidades de
los hacedores de política institucionalmente situados, así como los cálculos
y comparación de los resultados obtenidos.
A primera vista, la evidencia para la convergencia de políticas y los apa-
rentes límites a la autonomía de las mismas se ven muy pronunciadas en la
arena de la política monetaria. El poder estructural y las preferencias de los
actores del mercado financiero, junto con una ampliamente neoliberal, al
mismo tiempo que fuerte ortodoxia financiera entre los banqueros centrales
y las elites estatales, parecen haber conducido a la convergencia hacia metas y
estructuras de política comunes caracterizadas por políticas relativamente
duras, de baja inflación, independencia de la banca central y, creciente-
mente, regímenes de objetivo inflacionario.
3
Por consiguiente, incluso los
2
Linda Weiss (ed.), States in the Global Economy: Bringing Domestic Institutions Back In, Cambridge
University Press, 2003.
3
El objetivo típico fijado de alza de precios para políticas de baja inflación está en el rango que va de 0
a 2% anual. Las presiones o manejos para tal convergencia no son difíciles de elaborar. Los banqueros
centrales y los gobiernos enfrentaron una severa crisis inflacionaria del capitalismo en los setenta
y ochenta. Ello ayudó a darle la vuelta a las estructuras de política macroeconómica de posguerra,
empujándolas en dirección de una lucha inflacionaria neoliberal cuyo primer acercamiento se dio a
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críticos de la tesis de la convergencia de las políticas, tales como Weiss, han
reconocido que, “la hipótesis es incontestable en el reino financiero, más
precisamente en la política monetaria". Como ella argumenta: “la pérdida
de autonomía en la política monetaria […] es probablemente el área de la
política económica donde la teoría de la globalización convencional […]
está más cerca de la verdad".
4
El foco empírico de este artículo se encuentra en la divergencia de la
política de Australia, especialmente en términos de la persecución de un
régimen de objetivo inflacionario flexible, y del énfasis no sólo en el combate
a la inflación, sino también en la maximización del crecimiento económico.
En consecuencia, las autoridades australianas expandieron la anchura del
corredor de política mediante la adopción de un objetivo monetario inusual-
mente flexible y expansionista; tanto así que una nueva versión ortodoxa de
política monetaria ha sido llevada a la práctica y presumiblemente probada en
el caso australiano. Totalmente autoconcientes, las autoridades australianas
han derribado el sistema en este sentido, especialmente en comparación con
el mucho más ortodoxo modelo de la vecina Nueva Zelanda.
El artículo procede en primer lugar a delinear brevemente los parámetros
clave del debate de la convergencia de políticas-globalización financiera.
Posteriormente, se analiza de manera suscinta la historia de las políticas
relevantes. Para finalizar, se utiliza una aproximación institucionalmente
basada para enfocarse especialmente en el rol de los factores institucionales
e ideológicos
que han determinado las alternativas de política interna.
través de un amplio rango de países. La creciente prominencia de bancos centrales independientes en
este proceso vio el ascenso de una nueva élite de banqueros centrales y tecnócratas institucionalmente
imbuidos con los espíritus
de la baja inflación. La nueva ortodoxia abrazada por esta comunidad epis-
témica globalmente interconectada ha incorporado de varias maneras el monetarismo, el paradigma
de la
NAIRU
(tasa de desempleo que no acelera la inflación, por sus siglas en inglés; N. del T.), visiones
aceleracionistas sobre la inflación, enfoques de oferta sobre el desempleo y nociones asociadas sobre
el vínculo entre éste y la inflación, y una visión de que la baja inflación es un prerrequisito para el
logro de otras metas macroeconómicas. Véanse Lavan Mahadeva y Gabriel Sterne, Monetary Policy
Frameworks in a Global Context, Routledge, 2001; Stephen Marglin y Juliet Schor, The Golden Age of
Capitalism: Reinter preting the Post-War Experience, Clarendon Press, 1990; Stephen Bell, Un-Governing the
Economy: The Politics of Australian Economic Policy, Oxford University Press, 1997.
4
Weiss (2003, p. 10), aunque es cuidadosa en exagerar el caso.
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LOBALIZACIÓN
FINANCIERA
Y
CONVERGENCIA
DE
POLÍTICAS
El debate acerca de la globalización financiera y los impactos asociados sobre
la autonomía de los estados y la convergencia de las políticas es bien cono-
cido. Siguiendo la desregulación financiera desde 1970, tanto interna como
externa, los florecientes mercados financieros han crecido enormemente
en tamaño y poder en la economía mundial. El control de este mercado
sobre la movilidad del capital, sobre el precio de las divisas y sobre los tipos
de interés de largo plazo, implica la capacidad de castigar a los hacedores de
política que fallan al hacer frente al examen de confianza del mercado. Los
trabajos recientes sobre globalización financiera han tendido a adoptar
posiciones más bien fuertes sobre la convergencia de las políticas, afirmando
algunas veces el fin del Estado-Nación o al menos, enfatizando las fuertes
presiones para la convergencia de políticas, especialmente en la arena de la
política monetaria.
5
Recientemente ha habido un enfoque de investigación más matizado.
Tal vertiente ha reunido información empírica para mostrar cómo los esta-
dos, (en parte en respuesta a la globalización) continúan desempeñando
un enérgico papel en la arena de las políticas
nacionales e internacionales y,
5
Además de las afirmaciones específicas de Linda Weiss sobre la política monetaria, véase John
Goodman, Monetary Sovereignty: The Politics of Central Banking in Wester n Europe, Cornell University
Press, 1992; David Andrews, “Capital Mobility and State Autonomy: Towards a Structural Theory
of International Monetary Relations", Inter national Studies Quarterly, vol. 38(2), 1996, pp. 193-218.
Paulette Kurzer, Business and Banking: Political Change and Economic Integration in Western Europe, Cornell
University Press, 1993. Ejemplos más amplios de la que podría ser llamada la escuela de las fuertes
limitantes son Kenichi Ohmae, The End of the Nation State, Harper Collins, 1995; Susan Strange, The
Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy, Cambridge University Press, 1996. Philip
Cerny, por ejemplo, argumenta: “la globalización ha socavado la capacidad política del Estado-Nación
en unas pocas áreas", mientras que Barry Eichengreen argumenta: “la característica de movilidad
del capital de fines del siglo veinte, hace a la persecución de objetivos de política independientes
extremadamente costosa y políticamente insostenible". Philip Cerny, “Globalisation and the Logic of
Collective Action", International Organisation, vol. 49(4), 1995, pp. 595-625, p. 612. Barry Eichengreen,
Inter national Monetary Arrangements for the 21st Centur y, Washington, Brookings Institution, pp. 5-6.
Véase también Philip Cerny, “International Finance and the Erosion of State Policy Capacity", en
Philip Cerny (ed.), Globalisation and Public Policy, Edward Elgar, 1996.
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más aún, que los mercados financieros están por sí mismos, siempre y en
cualquier lugar, sistemáticamente apuntalados por la autoridad estatal.
6
Por
tanto, mientras existe todavía el consenso de que la política monetaria es un
caso duro, para algunas otras arenas de política, a nivel microeconómico,
incluso en la cuestión impositiva y de manera general en la política fiscal, al
igual que en lo referente a la asistencia social, se ha mostrado que se conti-
núa presentando divergencia de las políticas, así como evidencia del uso de
discrecionalidad en las políticas por parte del Estado.
7
Bajo tal trabajo agregado, los especialistas han indagado en los mecanismos
causales en funcionamiento. Por ejemplo, han sido explorados los recursos
disponibles para los mercados financieros y las preferencias de políticas que
los actores de dicho mercado adoptan. La investigación en este sentido
es relativamente embrionaria, pero el trabajo inicial de Layna Mosley es
ejemplar.
8
En relación a las economías desarrolladas, ella demuestra cuan-
titativamente, pero también cualitativamente por medio de entrevistas,
que quienes toman las decisiones en el mercado financiero no toman en
cuenta un amplio rango de parámetros de políticas gubernamentales para
sus cálculos (en parte para economizar en los costos de información), y se
enfocan en cambio, escasamente, en dos cuestiones principales: los niveles
de inflación y las tasas déficit gubernamentales/
PIB
(producto interno bruto);
ambos indicadores de la solvencia financiera o de la disposición de la política
6
Geoffrey R.D Underhill, “Markets Beyond Politics.: The State and International Financial Markets",
European Jour nal of Political Research, vol. 19,1991, pp. 197-225.
7
Véanse Linda Weiss, The Myth of the Powerless State: Governing the Economy in a Global Era, Polity Press,
1998; Weiss (2003); Lane Kenworthy, “Globalisation and Economic Convergence", Competition and
Change, vol. 2(1), 1997, pp. 1-64; Geoffrey Garrett, Partisan Politics in the Global Economy, Cambridge
University Press; Geoffrey Garrett, “Global Markets and National Politics: Collision Course or
Virtuous Circle.", Inter national Organization, vol. 52(4), 1998, pp. 787-82; Peter Hall y David Soskice
(eds.), Varieties of Capitalism: The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford University
Press, 2001; Dean Baker, Gerald Epstein y Robert Pollin (eds.), Globalization and Progressive Economic
Policy, Cambridge University Press, 1998; Duane Swank, “Funding the Welfare State: Globalization
and the Taxation of Business in Advanced Market Economies", Political Studies, vol. 46(4), 1998,
pp. 671-692.
8
Véase especialmente Layna Mosley, Global Capital and National Governments, Cambridge University
Press, 2003.
18
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de parte de los gobiernos para proteger los valores monetarios y asegurar
un probable pago de deuda. Como ella argumenta: “los actores del mercado
demandan enérgicamente valores particulares sobre variables clave, pero el
número de ellas es pequeño, de tal suerte que algunas opciones de política
económica nacionales probablemente reflejen limitantes políticas e institucio-
nales internas más que presiones del mercado financiero externo". Mosley
concluye que las presiones del mercado financiero sobre las opciones de
política de los gobiernos en economías desarrolladas son “algo fuertes, pero
también algo estrechas".
9
Más allá de esto, con el fin de evaluar en realidad la fuerza de tales
presiones, está también la necesidad de examinar exactamente cómo los
hacedores de política internos responden a ellas. Esto, por necesidad, debe
involucrar un examen detallado del tipo de percepciones, cálculos y compa-
ración de resultados que los hacedores de política están
dispuestos a hacer, y
más ampliamente, de la forma en que los factores políticos e institucionales
internos ayudan a mediar entre tales opciones. Como Benjamin Cohen lo
expone: “la cuestión interesante no es si la globalización financiera impone
una limitación, sino cómo y bajo que condiciones lo hace […]. Es tiempo
de moverse más allá de extensas generalizaciones hacia un análisis más
desagregado de la operación de las diversas relaciones […]. Deberíamos
estar preguntándonos cómo la disciplina [del mercado] trabaja, y bajo qué
condiciones."
10
La investigación empírica detallada del tipo de la que Cohen es parti-
dario, especialmente al respecto de cómo las condiciones internas median
el impacto de las presiones del mercado financiero externo, es relativamente
limitada aún. No obstante sabemos, por ejemplo, que los hacedores de polí-
9
Layna Mosley, “Room to Move: International financial Markets and National Welfare States",
Inter national Organisation, vol. 54(4), 2000, pp. 737-773, p. 745. Mosley concluye que, “a pesar de la
globalización financiera, las motivaciones para muchas políticas gubernamentales continúan enraizadas
en las políticas e instituciones internas. Los gobiernos ceden a las presiones de los mercados financieros
en unas pocas áreas, pero conservan su autonomía en muchas otras", p. 766.
10
Véase Benjamin J. Cohen, “Phoenix Risen: The Resurrection of Global Finance", World Politics,
vol. 48, 1996, pp. 268-296, p. 288, 283.
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tica internos encaran limitantes estructurales tales como el bien conocido
trade off Mundell-Fleming, entre movilidad de capital, autonomía interna de
políticas y estabilidad del tipo de cambio.
11
En los casos aquí considerados
(Australia y Nueva Zelanda), ambos países han flotado sus monedas y, debido
a ello, la protección abierta al tipo de cambio no resultaba central para la
política monetaria, la cuál en cambio fue enfocada en lo que concierne a
la inflación interna. En tal contexto, los hacedores de política del gobierno
o del Banco Central pueden decidir, haciendo un balance,
que una mayor
autonomía en el manejo de las políticas internas compensa
un incremento en
la volatilidad del precio de la divisa, o quizás incluso un deslice temporal
en el valor de la misma.
12
Similarmente, si los poseedores de bonos insisten en
rendimientos más elevados como precio a la incertidumbre o a las preocu-
paciones con respecto a las elecciones de política internas, los decidores
políticos pueden decidir aceptar este precio. Nuevamente, las cuestiones
clave son acerca de la percepción sobre los costos, beneficios y trade off’s y la
economía doméstica, así como sobre los factores políticos e institucionales
que forman tales juicios.
13
En los ochenta, ninguno de los dos países era demasiado estricto sobre
la reducción de la inflación. En Australia, la estrategia era llevarla lentamente
a la baja usando un acuerdo salarial corporativista operado con los sindi-
catos, además de fortalecer el crecimiento de la productividad mediante
una reforma microeconómica. En tanto que en Nueva Zelanda, no había
mucha voluntad de aplicar una política del tipo de la que aplicó Volver
(el jefe de la Reserva Federal de Estados Unidos en esa época; N. del T.).
Como Stephen Grenville, un antiguo Gobernador Adjunto del Banco de la
Reserva de Australia argumenta: la baja inflación era esencialmente algo para
11
Véase Robert Mundell, Inter national Economics, New York, Macmillan, 1968.
12
Cohen (1996, p. 283).
13
Tratados relativamente agregados sobre esos temas incluyen: Duane Swank, Diminished Democracy:
Globalisation, Political Institutions and the Welfare State in Advanced Market Economies, Cambridge University
Press, 2002; Suzanne Berger y Ronald Dore (eds.), National Diversity and Global Capitalism, Cornell
University Press, 1996; Tariq Banuri y Juliet Schor (eds.), Financial Openness and National Autonomy,
Clarendon Press, 1992; Garrett, Partisan Politics in the Global Economy; Garrett (1998).
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ser llevado a cabo “sobre las bases del máximo de los esfuerzos". “Mientras
existía un deseo de tener baja inflación, nunca había un sentido de urgente
presión. La baja inflación no era una abrumadora prioridad […]. La inflación
nunca fue vista como fuera de control."
14
Incluso más significativamente
“nunca hubo una clara disposición para incurrir en los significativos costos
que, en términos del producto, eran requeridos para llevar la inflación a la
baja de una manera definitiva."
15
El compromiso de política oficial de una
política expansionista fue también apoyado por factores políticos internos.
Había un gran “cinturón hipotecario", muy sensible a incrementos en las
tasas de interés y, como el (entonces) Gobernador Adjunto John Phillips
observó a fines de los ochenta, “no parece haber un grupo organizado en la
comunidad encabezando una campaña contra la inflación."
16
El Gobernador
del Banco [para el período] 1989-1996, Bernie Fraser, un autodeclarado paci-
fista monetario (monetary dove)
coincide: “las personas generalmente sienten
que la inflación es mala, pero […] no tan mala que las haga querer que las
autoridades se avoquen muy seriamente a su eliminación."
17
A fines de los ochenta, sin embargo, la situación empezó a cambiar. En
Australia, los críticos neoliberales comenzaron a volverse impacientes con
los gobiernos laboristas
18
y la estrategia gradualista del Banco de la Reserva
de Australia. En una reflexión sobre este período el actual gobernador, Ian
Macfarlane, recuerda lo siguiente:
Al principio, había poca presión de los mercados, la prensa o la comunidad económica, para lanzar un
nuevo esquema [de política monetaria] […]. Pero eso pronto cambió, en la medida en que los críticos
comenzaron a enfocarse en el hecho de que la inflación australiana no había regresado a los niveles
relativamente bajos que se tenían en la mayoría de los países de la
OCDE
. Este [fue un] período de
intensos cuestionamientos –aproximadamente desde 1989 […]–. La principal acusación de los críticos
era que Australia se mantenía todavía como una economía propensa a la inflación, y que su Banco
14
Stephen Grenville, “The Evolution of Monetary Policy: From Money Targets to Inflation Targets",
en Philip Lowe (ed.), Monetary Policy and Inflation Targeting, Reserve Bank of Australia, 1997, p. 147.
15
Grenville (1997, p. 152).
16
John Phillips, “What Price Money.", Collected Speeches, Reserve Bank of Australia, 1993, p. 341.
17
Bernie Fraser, “Inflation", Reserve Bank of Australia Bulletin, mayo de 1990, p. 20.
18
Se refiere a los gobiernos del Partido Australiano del Trabajo (Australian Labor Party; N. del T.).
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21
Central nunca iba a mejorar la situación […]. Otros países con alta inflación, tales como el Reino
Unido, Nueva Zelanda y Canadá, hicieron algo para volver más rígidos sus esquemas monetarios,
pero Australia parece no haber hecho nada.
19
En medio de tales críticas la economía también tocó fondo. Un auge (pos-
terior a la desregulación) de activos y préstamos, al final de la década, vio
a las tasas de interés ir al alza a más de 18% para 1989, con el fin de tratar
de devanar la desbocada economía. La subsiguiente caída a inicios de los
noventa vio el expansionismo del Partido del Trabajo temporalmente desca-
rrilado por la más profunda recesión desde los treinta. Confrontado por esta
terrible situación, el Banco de la Reserva de Australia estaba determinado a
salvar algo de la recesión y a atacar la inflación; dados los cuestionamientos
arriba anotados, esto parecía la única opción viable. Fue la combinación
de crisis de credibilidad y recesión lo que finalmente llevó a los hacedores de
política, especialmente en el banco (y la Tesorería) a alejarse de la estrategia
gradualista de desinflación de los ochenta. En efecto, la radical, (así como
desesperada) decisión, fue la de prolongar la recesión con el objetivo de romper
con la inflación de una vez por todas. Bernie Fraser argumentó en medio
de la recesión que: “nuestro juicio en este momento es que necesitamos
[…] mantener a la demanda moviéndose a un paso suave por algún tiempo
para lograr progresos sobre la inflación […]."
20
Probablemente la más franca
declaración de la nueva resolución venga de (el entonces Gobernador Adjunto)
Ian Macfarlane en 1992:
Pudo haber sido posible tener una recesión algo más pequeña si todos los cañones de política hubie-
ran sido rápidamente girados hacia el máximo impacto expansionista. Pero si hubiéramos seguido
este curso, ¿cómo podría la gente haber creído que estábamos seriamente trabajando en reducir la
inflación. […] El punto central es que en esta ocasión tuvimos que ejecutar una política monetaria alg o
más apretada que en recesiones previas, y tomar el riesg o de que la caída del producto fuera mayor
que la pronosticada. Hacer menos que esto sería desechar para Australia una oportunidad única para
obtener una tasa de inflación internacionalmente respetable.
21
19
Ian
Macfarlane, “Australian Monetary Policy in the Last Quarter of the Twentieth Century", Reserve
Bank of Australia Bulletin, octubre de 1998, pp. 6-17, p. 11.
20
Citado en Decisions magazine, vol. 2, 1990, p. 8 (énfasis del autor).
21
Citado en The Australian, 22 de mayo de 1992 (énfasis del autor).
22
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En el contexto de las últimas dos décadas, sin embargo, la recesión y la
rápida desinflación asociada a ella, aparecen ahora como un interregno
nacido de las peculiares circunstancias de la recesión de principios de los
noventa. Desde tal recesión, el banco ha vuelto a encender el espíritu de la
estrategia de los ochenta de llevar la inflación a la baja, y a la vez, perseguir el
crecimiento; un modelo congruente con la política monetaria expansionista
tradicional de la Australia de posguerra. De aquí que, en una época en que la
mayor parte de los bancos centrales del mundo se han vuelto crecientemente
duros con respecto a la inflación, las autoridades del Banco de la Reserva
de Australia, (respaldadas por el gobierno) han apuntado a desarrollar un
régimen de objetivo inflacionario altamente flexible, comprometiéndose a
un (relativamente generoso) objetivo inflacionario de 2 a 3%, a ser alcanzado
en promedio a lo largo de un número de años, (generalmente un ciclo eco-
nómico). Los críticos (incluyendo a Stanley Fisher, entonces [miembro] del
FMI
, Fondo Monetario Internacional), reclamaron que el esquema era muy
vago y flexible.
22
De igual modo enfatizaron que el objetivo del Banco de
la Reserva de Australia se encuentra en la parte alta y encomiaron los más
conservadores objetivos inflacionarios de 0 a 2% que se han establecido en
Nueva Zelanda y Canadá.
23
Pero como Macfarlane ha comentado: “nosotros
consideramos esto como muy poco probable, y ciertamente en un rango de
probabilidad muy estrecho. Ningún país ha alcanzado tal clase de desem-
peño inflacionario sobre algún intervalo de tiempo significativo durante los
últimos cincuenta años."
24
Bernie Fraser comenta que, “el objetivo era visto
como débil por aquellos que favorecían la referencia neozelandesa; elegimos
muy deliberadamente no adoptar tal referente."
25
Lo que resultó emblemático del cauto enfoque de posrecesión del banco,
es que fue adoptado en respuesta a la crisis financiera asiática de 1997-1998.
Durante la crisis, los mercados se mostraron preocupados acerca de que
22
Véase Bell, Australia’s Money Mandarins, p. 83.
23
Aunque Nueva Zelanda cambió posteriormente su objetivo a 1 a 3 por ciento.
24
Macfarlane (1998, pp. 6-17, p. 13).
25
Written communication, 20 de septiembre de 2003 (énfasis original).
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23
una posible caída en la economía de Australia, particularmente en el frente
exportador, se reflejara en una depreciación de la moneda. El banco po-
dría haber intentado defender la moneda, cuidarse de cualquier inflación
importada potencial, y apaciguar las preocupaciones del mercado mediante
la adopción de mayores tipos de interés, pero eligió no hacerlo. La institu-
ción financiera central se aferró a su postura. El efecto neto de la respuesta
del banco fue el de amortiguar el impacto sobre la economía doméstica
y absorber el choque sobre el tipo de cambio. Crucialmente, las tasas de
interés no crecieron, de hecho, estuvieron a la baja en muchas ocasiones,
y el producto interno y el empleo resultaron protegidos. John Edwards, el
economista en jefe de
HSBC
, con sede en Sydney, comenta que Macfarlane lo
hizo bien: “un gobernador que fuera más fácilmente sacudido, alguien con
menos experiencia monetaria, alguien con más confianza en los modelos y
teorías y con menos sabiduría acumulada, podría en realidad haber costado
fácilmente a Australia miles de millones de dólares en producto perdido, así
como cientos de miles de empleos."
26
La respuesta del banco en 1998, así como su papel al dirigir las muy
razonables tasas de crecimiento económico en la posrecesión de los noventa,
son indicativos de la estrategia expansionista del Banco de la Reserva de
Australia. Para ilustrarlo, el cuadro 1 muestra datos relevantes sobre infla-
ción y crecimiento para una serie de economías líderes para los ochenta y
noventa.
Comparativamente, los números de Australia se ven bien. De hecho, la
economía Australiana, después de la recesión de la década de los noventa, ha
estado a la cabeza del crecimiento económico de los países de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (
OCDE
), y ha superado
incluso a Estados Unidos en términos tanto de crecimiento como de manejo
de la inflación. Es más, Australia, que alguna vez fue una clásica economía de
pare y siga, parece haberse vuelto ahora más estable. La actual expansión
tiene ahora casi una década de duración. Ian Macfarlane, quien alguna vez
fue visto como un duro, (incluso por Bernie Fraser) admite ahora que “soy
26
Citado en Steve Burrell, “Yes, He’s the Gov", Sydney Mor ning Herald, 27 de noviembre de 1999.
24
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considerado dentro de la comunidad del Banco Central como alguien más
bien blando."
27
Como Macfarlane argumentó en un discurso en septiembre
de 2000, “el hecho de que Australia haya estado a la cabeza de la liga inter-
nacional de crecimiento, mientras lograba un respetable grado de inflación
de mediano orden, muestra que no hemos sobreenfatizado el control de la
inflación a expensas del crecimiento económico."
28
C
UADRO
1
Comparativo del ..., inflación y tasas de interés
por países seleccionados de la ....
1980s/1990-2003
Tasa de crecimiento
promedio del
PIB
Tasa promedio de
inflación
Tasa promedio de
interés
1980’s 1990-
2003 Cambio 1980’s 1990-
2003 Cambio 1980’s 1990-
2003 Cambio
Australia
3.3 3.6 0.3 7.9 2.2 –5.7 15.2 6.4 –8.8
Nueva Zelanda 2.5 2.8 0.3 10.8 2.0 –8.8 17.3 7.4 –9.9
Japón
4.6 1.7 –2.8 2.1 0.8 –1.2 6.1 2.1 –4.1
Canadá
2.8 2.7 –0.1 6.0 2.0 –4.0 11.2 5.7 –5.5
Estados Unidos 3.0 3.0 0.0 4.7 2.8 –1.9 9.9 5.2 –4.7
Alemania
1.8 2.2 0.4 2.6 2.4 –0.3 6.8 5.3 –1.4
Francia
2.4 1.7 –0.7 6.4 1.8 –4.6 11.3 5.9 –5.3
Italia
2.4 1.5 –0.9 9.9 3.8 –6.1 15.1 8.3 –6.8
Reino Unido
2.4 2.0 –0.4 6.2 3.2 –2.9 11.7 7.1 –4.6
Principales 7 países
de la
OCDE
2.7 2.2 –0.5 5.2 2.1 –3.1 10.3 5.7 –4.6
Fuente: Fondo Monetario Internacional (
FMI
), World Economic Database, Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (
OCDE
).
27
Entrevista a Ian Macfarlane, Sydney Morning Herald, noviembre de 2001.
28
Ian Macfarlane, “A Medium-Term Perspective on Monetary Policy", Reserve Bank of Australia
Bulletin, septiembre de 2000, pp. 1-5, p. 2.
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ACTORES
RELEVANTES
EN
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ANCO
C
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Una de las cosas fascinantes de los banqueros centrales es que operan
en ambientes estructurales, políticos e institucionales muy densos. En el
recuento empírico mostrado a continuación, localizamos a las autoridades,
primeramente al interior del Banco de la Reserva de Australia, dentro de
esos ambientes relevantes, y examinamos cómo se dio la interpretación y
elección en el caso de estudio. El objetivo es explicar cómo y por qué los
actores en cuestión fueron capaces de forjar una política monetaria distintiva
y relativamente poco ortodoxa.
Dinámicas institucionales
Es interesante que el factor institucional más significativo para contribuir a la
autonomía de la política de las autoridades monetarias de Australia no fue
la independencia del Banco Central, o la capacidad del mismo de mantener
una posición de política, ya sea frente al gobierno o frente a otras presiones
políticas. En verdad, el uso agresivo de la política monetaria a finales de los
ochenta, pero especialmente a comienzos de los noventa, constituyó un nuevo
y radical uso de la misma; uso que, seguido principalmente por el banco (es
decir, relativamente independiente), ocasionó tensiones con el gobierno.
29
Pero este período es mejor visto, como se ha hecho notar más arriba, como
un interregno que divide los períodos en los cuáles el Banco de la Reserva
de Australia ha buscado llevar a cabo un método expansionista más balan-
ceado. Los gobiernos han concordado ampliamente con esta estrategia, así
29
En un punto, Keating restalló y dijo que él “no abrogaría la responsabilidad por la postura de la
política monetaria del gobierno electo, a funcionarios públicos no electos ni representativos en nombre
de poner en primer lugar el combate a la inflación" (The Australian, 26 de junio de 1990). Y agregó:
“en cuanto a la visión de que las tasas de interés podrían mantenerse altas mucho tiempo, esto es lo
que se nos desea por parte de aquellos que quisieran volver a los días en que priorizaba el combate
a la inflación. Esto viene a ser nada más una estrategia para mantener a la economía comatosa sobre
un largo período de tiempo, para sacar a la inflación del sistema",
citado en Stephen Burell, “Keating
returns
RBA
’s Serve",
Australian Financial Review, 26 de junio de 1990.
26
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TEPHEN
B
ELL
que las elecciones de política a ser explicadas en este caso, no se relacionan
fuertemente con asuntos tales como la relación banco-gobierno o la inde-
pendencia del Banco Central.
En cambio, un factor clave fue el estatuto de doble meta del Banco de la
Reserva de Australia, contenido en la legislación del Banco Central de 1945,
así como en la subsiguiente de 1959. Tales metas fueron la persecución de
baja inflación y el pleno empleo, ambas inscritas con letras de bronce sobre
mármol negro en la puerta de acceso de la Plaza Martin.
30
Para los noventa,
tal mandato era claramente anticuado en los círculos monetarios ortodoxos.
La mayoría de los banqueros centrales y muchos gobiernos alrededor del
mundo habían cambiado a la meta única de baja inflación; en parte en busca
de credibilidad en sus políticas, y para ayudar a hacer el régimen de política
monetaria más transparente y responsable (en particular para los mercados
financieros).
31
Lo que marcó la pauta en este sentido fueron los cambios
operados al régimen monetario y a la banca central de Nueva Zelanda, en
1989, en los cuáles se estableció un único y muy bajo objetivo inflacionario
(de 0 a 2%). El modelo neozelandés se volvió rápidamente la mejor práctica
dentro de los círculos ortodoxos, y fue crecientemente copiado por otros
países, con elementos evidentes en el modelo del Banco Central Europeo.
30
Sede del Banco de la Reserva de Australia. (N. del T.)
31
Esto ha sido asociado con movimientos hacia instituciones políticas independientes y en parte
autorreguladas (e.g. el Banco de la Reserva). Jayasuriya señala [la necesidad de] un énfasis que acompañe
a los mandatos, reglas y procedimientos, así como a las medidas para mejorar la transparencia y
la responsabilidad. Cómo él lo explica: “hay una tendencia hacia la despolitización de la política
económica en la que la emergencia de las instituciones autorreguladas implica la remoción de la
negociación política en la política económica. De hecho, es semejante a una clase de constitucionalismo
económico, donde las instituciones asociadas con la gobernanza se encuentran aisladas del proceso
político. En segundo lugar, junto a esta despolitización de la gobernanza, la política económica asume
una forma jurídica creciente. Finalmente, el procesalismo implica un énfasis en la responsabilidad
institucional asegurada a través de un proceso de informes públicos y transparencia en el proceso de
toma de decisiones, pero la responsabilidad de las instituciones autorreguladas se basa en la fidelidad a
los objetivos institucionales más que en la sensibilidad a los más amplios intereses de la ciudadanía."
Véase Kaniska Jayasuriya, “Globalization and the Changing Architecture of the State: The Regulatory
State and the Politics of Negative Coordination", Journal of European Public Policy, vol. 88(1), 2001,
pp. 101-123.
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27
Los gobiernos y banqueros centrales australianos, no obstante, han re-
chazado esta aproximación. Consecuentemente, por algunos años a través
los ochenta y noventa, el enfoque australiano ganó un poco de celebridad
en los más amplios círculos monetarios y financieros. Como Ian Macfarlane
comenta, “no podían ir a ninguna parte del mundo sin que la gente les diera
un discurso sobre por qué Australia no tiene un conjunto de instituciones
monetarias idéntico al de Nueva Zelanda."
32
El banco ha sido objeto de un
desgastante criticismo a través de los años y, como Macfarlane apunta, “la
falta de un esquema de política monetaria que pueda operar con un soporte
generalizado tiene sus costos."
33
Para el Banco de la Reserva de Australia la utilidad institucional del doble
mandato radica en el hecho de que les otorga a los líderes del banco el poder
de aplicar un grado sustancial de discreción sobre las metas de política. Esto
va en contra de las definiciones operacionales estándar de la independencia del
Banco Central, las cuales caracterizan, dentro de dicha independencia, a los
instrumentos, pero no a las metas.
34
En el caso de Australia las autoridades
fueron claramente tomando decisiones no sólo sobre el uso de los instru-
mentos de política, sino también sobre prioridades y metas. La búsqueda de
discreción es también evidente por la forma en la cual los banqueros cen-
trales australianos rechazaron el constreñido estilo de reforma institucional
impuesto en el Banco Central de Nueva Zelanda (una meta única, de baja
inflación, un acuerdo anual sobre objetivos de política, etc.). Las autoridades
australianas, en contraste, buscaron principalmente cambios institucionales
a través de medios informales. Y cuando lo hicieron de manera pública, tal
como en el esquema de objetivo inflacionario posterior a 1993, se aseguraron
de que fuera relativamente flexible y discrecional.
35
De manera interesante, la utilidad del mandato de meta dual del Banco de
la Reserva de Australia se encuentra más claramente ilustrada en el período
32
Macfarlane (2001).
33
Macfarlane (1998, p. 14).
34
Véase por ejemplo, Alan Blinder Central Banking in Theory and Practice,
MIT
Press, Cambridge, 1998.
35
Bell, Australia’s Money Mandarins, pp. 81-86.
28
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ELL
de prueba de la recesión de comienzos de los noventa. Había un conflicto
sobre la política monetaria al interior del banco, entre el banco y el gobierno,
y entre el banco y otros intereses, especialmente la oposición conservadora
liderada por John Hewson. La cuestión clave era ¿qué tan lejos llevar la
agenda de baja inflación.
36
El Gobernador del Banco, Bernie Fraser, y el
Tesorero y posteriormente Primer Ministro, Paul Keating, fueron los prin-
cipales conciliadores-mediadores, y buscaron alcanzar una baja inflación,
aunque avanzando hacia una recuperación [económica] tan rápida como
fuera posible. Fraser argumentó que, “los bancos centrales no deberían
fijarse solamente en la inflación, y ya no deberíamos estar cargando más los
dados en esa dirección."
37
Otros dentro del banco, el Tesoro y la oposición,
querían apresurar las cosas.
Aunque la inflación estaba cayendo rápidamente durante este período,
hay una ironía en el hecho de que todas las reducciones en las tasas [de infla-
ción] durante 1990 y 1991 estuvieron atacadas por una tormenta de críticas
de la oposición, así como por otras críticas por ser políticos demasiado blan-
dos o prematuros. La crítica obviamente molestó al banco, y especialmente
a su gobernador, Bernie Fraser. Hubo incluso especulación al respecto de
que Fraser sería forzado a renunciar si la oposición resultaba vencedora en
las elecciones federales de 1993.
38
En algún momento, a finales de 1991,
en respuesta a un constante flujo de críticas por parte del líder opositor,
posible Ministro de Hacienda, y aspirante a Tesorero, Peter Reith, Fraser le
contestó célebremente, con gravedad, diciendo: “yo no voy a apaciguar a
un ministro pedante que quiere poner a Atila el Huno a cargo de la política
monetaria."
39
Como Fraser lo explica:
Reith se habría inclinado por tratar de despedirme si hubieran ganado la elección de 1993, y esa
expectativa impulsó en gran parte mi respuesta. Yo no iba a renunciar, así que habrían tenido que
36
Bell, Australia’s Money Mandarins, pp. 58-79.
37
Bernie Fraser, “Reserve Bank Independence", Reserve Bank of Australia Bulletin, septiembre de
1996, p. 17.
38
“Coalition Will Review Fraser’s Job", The Age, 24 de noviembre de 1991.
39
“Reserve Chief Attacks
GST
", Sydney Morning Herald, 23 noviembre de 1991.
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INTERNAS
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29
despedirme, y para tener una buena razón para ello […] habrían requerido un proceso de disputa
formal,
40
pero hacerlo habría sido una estrategia de alto riesgo para el g obierno.
Yo estaba de hecho en Tokio cuando mi contestación con la frase de Atila el Huno sacudió las
noticias, y la oficina de Reith trataba enardecidamente de localizarme para que me retractara, lo cual
yo no podía hacer. El banco estaba llevando las tasas de interés a la baja, y esos personajes estaban
diciendo que íbamos a reencender la inflación, así como las condiciones para un boom depresivo; por
implicación, el banco no debería haber empujado a la baja dichas tasas. Así que el gobernador Reith
las habría mantenido, en el mejor de los casos, estables, mientras la nariz de la economía comenzaba
a sumergirse. Una receta para incendiar la economía.
41
El debate acerca de la eficacia de la meta dual, versus la meta única de infla-
ción, se relaciona con debates fundamentales en los círculos monetarios,
sobre si la política monetaria debiera ser conducida principalmente dentro
de un esquema de mediano plazo, implicando pequeñas consideraciones para
las consecuencias de corto plazo. La visión prevaleciente entre muchos
banqueros centrales, ciertamente por mucho en los noventa, es que dicha
política debería seguir un enfoque de mediano plazo apuntando a la meta
unitaria de baja inflación, principalmente debido a que la ortodoxia sostiene
que del mediano al largo plazo no existe comparación de resultados (trade
off
)
entre inflación y desempleo.
42
Fraser, sin embargo, era escéptico. “El problema con este argumento
[ortodoxo] […] es que el largo plazo puede ser verdaderamente largo –cinco
años o más–. En el corto plazo –esto es, en el primer o segundo año inme-
diatos, lo cual es un período claramente relevante para la mayoría de las
personas– se da esa comparación de resultados."
43
Significativamente, Fraser
insistía en que la postura de política del Banco de la Reserva de Australia
hubiera sido más dura sin la existencia del mandato de meta dual. En las
siguientes observaciones de principios de los noventa, Fraser enfatiza no sólo
40
Esto tiene su origen en la legislación de 1945. El gobierno tiene el derecho, en un caso extremo, de
sustituir al Banco en la conducción de la política monetaria. La disputa, sin embargo, debe hacerse
pública, con documentos relevantes para que sean presentados al parlamento.
41
Bernie Fraser, entrevista publicada por el Brisbane, 8 de octubre de 2003.
42
Stanley Fischer, “Modern Central Banking", en Forrest Capie et al. (eds.), The Future of Central
Banking, Cambridge University Press, 1995.
43
Fraser (1996, p. 16).
30
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ELL
lo que él vio como el uso institucional estratégico del mandato del banco,
sino también el grado de tensión sobre la política al interior del mismo:
Deberíamos habernos movido más rápido para reducir las tasas, pero aún había mucha resistencia a
movernos, incluso al ritmo que lo hicimos. Aquí es donde las metas duales se vuelven importantes,
debido a que si no las hubiéramos tenido, en el contexto de anclar la inflación como único objetivo, tal
como en los modelos neozelandés o europeo, podría haber sido más fácil para aquellos en el banco que
estaban incómodos respecto de movernos tan rápidamente, o tan a menudo como lo hicimos, hacia
tasas de interés más bajas apuntando a un objetivo único (i.e. el de baja inflación). Todo el tiempo pude,
además, contar con el argumento de que estábamos también leg almente encargados de preocuparnos
del crecimiento y el empleo. Sin el doble mandato, no teng o ninguna duda (particularmente dada la
crítica mediática y política a muchas de las reducciones) de que hubiera resultado mucho más difícil
lograr reducir las tasas. Igualmente, hubiera habido más presión de la que hubo para comenzar a
incrementar las mismas a mediados de 1994, y para ir más allá de lo que fuimos. Había mucha gente,
incluso en el Tesoro, que quería que el banco profundizara en el incremento de las tasas en 1994 y
1995. Creo que el tener esas metas duales hizo una enorme diferencia.
44
Sobre la cuestión de la ortodoxia en la política, Bernie Fraser (a pesar de
la crítica inflación), siempre se consideró a sí mismo, en alguna medida,
como no ortodoxo, especialmente con respecto a su defensa del mandato
de meta múltiple del Banco de la Reserva de Australia. Como comentó, una
vez que se había retirado del banco, en 1996, “los objetivos múltiples de la
Ley del Banco de la Reserva ayudaron a hacer los trade off ’s (entre desempleo e
inflación), explícitos en Australia, lo que constituye una razón del por qué
siempre he abanderado nuestro enfoque por encima del que se encuentra
de moda, el de objetivo único de inflación de algunos otros bancos centra-
les […]. Veo a los objetivos múltiples de los bancos, como un mostrador
escaparate para la (entendible) preocupación de los bancos centrales por
la baja inflación.
45
Reflexionando sobre su experiencia en el Banco de la
Reserva, así como sobre su posición en medio de los banqueros centrales
internacionales, Fraser admitió en una entrevista:
44
Bernie Fraser, entrevista publicada por el Canberra, enero de 1997. Fraser hizo señalamientos
similares en una entrevista conducida por Chris Eichbaum: “en retrospectiva, todo mundo dice que
debimos haber hecho más, aun cuando en ese momento cada acción fue criticada. Fue un trabajo
duro, incluso el obtener suficiente respaldo dentro del Banco para operar esos cambios." Chris
Eichbaum, Reshaping the Reserve: The Political Economy of Central Banking in Australia.
45
Fraser (1996, p. 17).
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31
Me sentí un poco solitario en algunas ocasiones, y discutí con ellos sobre lo que ellos mismos más
enfatizaban: la baja inflación. A menos que el banco pueda arrastrar a la más amplia comunidad, no sólo
a los mercados financieros, sino a la más amplia comunidad, y que eso signifique tener en consideración
el crecimiento y el empleo […] a menos que sean creíbles en términos de lo que están haciendo en
esas áreas, van a perder apoyo de la gente para la baja inflación […]. Y no creo que falte mucho para
que vean cuestionamientos más intensos a este respecto, sólo en el Banco Central Europeo.
46
Las dinámicas institucionales de un Banco Central pueden ser útilmente
descritas en términos de su tensión potencial entre credibilidad del mercado,
por una parte, y una más amplia legitimidad al interior de la comunidad, por
la otra.
47
En el caso del Banco de la Reserva de Australia, el deseo de no
proyectarse como una institución estrecha, y agresivamente antiinflacionaria,
así como la creencia en la capacidad de lograr avances en los frentes del
crecimiento y el empleo, han sido siempre percibidos como adecuados, nada
menos que debido a que han sido generalmente vistos al interior del banco
como una vía útil para reforzar la legitimidad de la institución.
Dinámicas ideológicas
La defensa de Bernie Fraser sobre el dualismo en las metas (y la discreción
en la aplicación de las políticas que ello implica), es una útil ilustración de
los fuertes vínculos existentes entre las ideas y las dinámicas institucionales.
Como se ha bosquejado líneas arriba, los actores parcialmente construyen y
activamente interpretan sus ambientes institucionales y desarrollan percep-
ciones sobre las clases de limitantes y oportunidades que enfrentan.
Como también se hizo notar, los banqueros centrales australianos no
tuvieron miedo de adoptar y defender posiciones no ortodoxas. La construc-
ción que hicieron de su realidad de política monetaria, ha sido relativamente
nueva, y ha ayudado a la condición de su postura de política. De manera
importante, reconocieron también que el entorno inflacionario en el cual
46
Bernie Fraser (1997).
47
William Coleman, “Monetary Policy, Accountability and Legitimacy", Canadian Journal of Political
Science, vol. 24(4), 1991, p. 711-734; Eichbaum, Reshaping the Reser ve: The Political Economy of Central
Banking in Australia.
32
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ELL
operan se encuentra sujeto a cambios dinámicos, que han disminuido las
presiones inflacionarias y han aumentado el radio de acción para el expan-
sionismo cauto en la política monetaria. Algunos economistas internacionales
destacados también han reconocido lo anterior. Por ejemplo, en un artículo
de 1998 titulado “La banca central en una sociedad democrática," Joseph
Stiglitz cuestionó la dureza prevaleciente en muchos banqueros centrales,
y discutió el caso del expansionismo cauto.
48
Argumentó que los costos de
la inflación han sido sobredimensionados, los costos de las políticas desinfla-
cionarias subestimados, y que es difícil encontrar evidencia de que las tasas
moderadas de inflación dañan verdaderamente a la economía.
49
Arguyó
también contra “la premisa de muchos duros de la inflación (inflation hawks)
de que la inflación es como un genio, que una vez que se le deja salir de
la botella, se sigue expandiendo sólo." Igualmente discrepó de esta visión,
enfatizando que, por buenas razones, los modelos económicos raramente
contienen tal supuesto, y que la evaluación empírica no lo confirma. Stiglitz
argumentó, además, que los costos en que se incurre por una inflación más
alta, al llevar al desempleo un poco por debajo de la llamada tasa estructural
de desempleo o la
NAIRU
,
50
son probablemente más pequeños comparados con
las ganancias que se obtienen en base a una postura más expansionista.
Cuestionó, de igual manera, la visión dura al respecto de que cualquier
incremento en la inflación es intolerable debido a que el abrir la puerta a la
inflación (asumiendo que se permite que se expanda), es siempre una polí-
tica de alto costo. Concordó, por otra parte, en que el aplastamiento de la
inflación resulta altamente costoso por la vía de una mayor recesión, pero
señaló muchos otros episodios donde la política monetaria ha orientado las
48
Joseph Stiglitz, “Central Banking in a Democratic S ociety", The Economist, vol. 146(29), 1998,
pp. 199-226.
49
Pierre Fortin, “Inflation Targeting: The Three Percent Solution", Policy Matters, vol. 2(1), Institute
for Research on Public Policy, 2001; George A. Akerlof et al., “The Macroeconomics of Low
Inflation", Brookings Papers on Economic Activity, vol. 1996(1), 1996, pp. 1-76; Stephen Bell, “The
Scourge of Inflation.: Unemployment and Orthodox Monetary Policy", Australian Economic Review,
vol. 32(1), 1999, pp. 74-82.
50
Tasa de desempleo que no acelera la inflación (
NAIRU
, por sus siglas en inglés; N. del T.).
F
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USTRALIA
33
velas sin inducir un gran retraso en el crecimiento (por ejemplo, de 1994 a
1996 en Australia). Por esas razones alertó acerca de “los argumentos que
fundamentan las políticas de golpes agresivos preventivos en contra de la
inflación, [mismos que constituyen la] postura que sirve de base a la retórica,
si no a la práctica, de muchos bancos centrales. Esas políticas se basan en
artículos de fe, no en evidencia científica."
51
Hemos entrado, casi ciertamente, a una era en la cuál las tempranas
presiones inflacionarias clave parecen haber retrocedido.
52
Algunos se están
preguntando, y algunos otros están afirmando, que la inflación, o al menos,
la inflación global,
está ahora muerta,
53
aunque otros están crecientemente
preocupados no sobre la inflación, sino sobre la deflación. Por su parte, el
Banco de la Reserva de Australia tiene ahora una considerable seguridad de
que la baja inflación puede ser mantenida.
54
De hecho, parece razonable afir-
mar que una nueva economía política de la inflación ha emergido, y que está
constituida por una gama de cambios estructurales y de actitud, incluyendo
los efectos de la inseguridad en el mercado de trabajo en el sostenimiento de
la disciplina laboral; las presiones externas para una baja inflación por parte
de los mercados financieros; los efectos de crecientes presiones competitivas
en el mercado de productos (lo que hace a los empleadores menos dispuestos
a conceder incrementos salariales, y a los trabajadores menos capaces de
ganarlos); el vínculo entre productividad creciente y bajo crecimiento infla-
cionario; y el vínculo entre negocios nacientes y niveles de deuda familiar y
aversión a la inflación. Esta nueva economía política de la inflación surgió
en Australia en los noventa. Las nuevas dinámicas significan que la política
monetaria, aunque usada a principios de los noventa como un golpe duro
51
Sti glitz (19 98, p. 215 ); véase tambi én Joseph S tigli tz, “Reflections of the Natural R ate
Hypothesis", Journal of Economic Perspectives, vol. 11(1), 1997, pp. 3-10 y John Galbraith, “Time to
Ditch the
NAIRU
", Journal of Economic Perspectives, vol. 11(1), 1997, pp. 93-108.
52
Robert M. Solow, “How Cautious Must the Fed Be.", en Benjamin Friedman (ed.), Inflation,
Unemployment and Monetary Policy,
MIT
Press, 1998.
53
Roger Bootle, The Death of Inflation: Sur viving and Thriving in the Zero Era, Nicholas Brealy, 1996;
Grenville (1997); Lester Thurow, The Future of Capitalism, Allen and Unwin, 1996, pp. 189-190.
54
Grenville (1997, p. 153).
34
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ELL
contra la inflación, es ahora menos central como mecanismo para asegurar
que la baja inflación continúe. Ello no quiere decir que la política mone-
taria se ha vuelto impotente o irrelevante, sólo que su rol ha disminuido a
medida que otras fuerzas han venido a hacer de Australia una economía
menos propensa a la inflación. Nuevamente, esto provee una razón para el
expansionismo cauto. Como Paul Keating lo ve:
Esta es la cuestión: es la productividad, la que surge naturalmente de la piel de la economía, la que
actualmente mantiene baja la tasa de inflación. No es a causa del cambio de dirección en la parte alta
de la Plaza Martin;
55
eso ayuda. Pero es la edificación sobre esos cambios en las políticas de los años
ochenta. Son los cambios estructurales los que han roto la espalda de la inflación, junto con un buen
g olpe en la cabeza en el período de los noventa.
56
Los banqueros centrales australianos han estado ampliamente de acuerdo
con tales enfoques. Los líderes del banco escribieron artículos, alrededor
de una década atrás, acerca de un cambio estructural hacia un ambiente de
inflación más baja, y más recientemente han especulado sobre si la política
monetaria tiene un futuro en tales ambientes.
57
Un ejemplo contundente,
que expresa recientemente tal perspectiva, así como enfoques asociados
sobre el expansionismo cauto, se manifiesta en la actitud del gobernador
Macfarlane hacia conceptos tales como la
NAIRU
. En un testimonio de di-
ciembre de 2003 declaró:
He sido cuestionado un par de veces sobre la
NAIRU
, y creo que he aclarado en cada ocasión que
no la encuentro una estructura muy útil. Creo que el único país donde es tomada seriamente es en
Estados Unidos, e incluso ahí fue abandonada porque resultó ser más baja de lo que se pensaba.
Ese fue uno de los grandes cuentos que se desarrollaron durante los noventa […]. Lo mejor que un
Banco Central puede hacer para disminuir el desempleo es tener expansiones prolongadas. Mucho
de esto es realmente prueba y error. De hecho, así es como los americanos al final resolvieron que
su
NAIRU
era mucho más baja de lo que los académicos habían calculado que sería. Mantuvieron la
economía creciendo, y se dieron cuenta que el desempleo disminuía y que la inflación no subía. Esto
lo hicieron año tras año […].
58
55
Véase nota 30.
56
Paul Keating, entrevista publicada por el Sydney Mor ning Herald, agosto de 2001.
57
Ian Macfarlane, “The Structural Adjustment to Low Inflation", Reserve Bank of Australia Bulletin,
junio de 1992, pp. 1-5; Stephen Grenville, “Monetary Policy: The End of History.", Central Banking,
vol. 12, 2001, pp. 38-42.
58
“Commonwealth of Australia. House of Representatives Standing Committee on Economics,
Finance and Public Administration", Hansard, 8 de diciembre de 2003, p. 14-15.
F
UENTES
INTERNAS
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35
Macfarlane cree que cada vez hay más señales de un alejamiento de la antigua
ortodoxia monetaria. Destacando el papel vanguardista de Australia, sostuvo
durante una entrevista que ha habido un vuelco en nuestra dirección. No
hay duda al respecto:
El objetivo único [inflacionario] está siendo cuestionado […] había esta especie de sentimiento de
que si eras un banquero central y tenías preocupaciones sobre otra cosa que no fuera la inflación,
bueno, tú sabes, deberías desecharlas […] eso ciertamente ha cambiado. Creo que la otra cosa que
también ha cambiado es que solía haber mucha veneración hacia el Bundesbank (Banco Central de
Alemania; N. del T.) […] [debido a que] este representaba a la ortodoxia. Y creo que el éxito de la
Fed de Estados Unidos durante los noventa […] [se debe a que ésta] se ha vuelto realmente prag-
mática […] [ya que] tiene objetivos duales. Así que pienso que dicho éxito, así como la pérdida de
poderío del Bundesbank han sido probablemente las únicas grandes influencias […]. [También] los
neozelandeses han cometido algunos errores, como usted sabe. Me refiero a que tuvieron en 1998
la recesión que no tenían que tener. Pero nadie en el resto del mundo lo sabe debido a que Nueva
Zelanda no es tan importante para que alguien la siga […]. Usted sabe la clase de economistas que
se mantienen sin hacer nada en las grandes instituciones financieras, y los muchos académicos que
todavía tienen en mente que el modelo neozelandés es el correcto, y en el
FMI
lo mismo […]. Quiero
decir, el
FMI
no confió en nosotros […].
59
Dinámicas estructurales
Los actores en cuestión se encuentran también inmersos dentro de un con-
junto más amplio de fuerzas estructurales. A menudo no es fácil hacer la
distinción entre el fenómeno institucional y el estructural, aunque hablando
generalmente, las estructuras son usualmente pensadas en términos más ex-
pansivos que las instituciones particulares, y están con frecuencia formadas
por factores económicos, geográficos, tecnológicos, o demográficos, más
extensos. No obstante, tal como las instituciones, y mediante la creación
de una serie de costos y beneficios, o incentivos positivos y negativos, las
fuerzas estructurales ayudan a moldear la conducta y la política. Por ejemplo,
la estructura de las economías nacionales particulares o, más ampliamente, la
estructura de la economía internacional, ejerce una serie de tales efectos es-
tructurales sobre las opciones de política en un amplio rango de situaciones.
De manera similar, el poder estructural del capital financiero internacional
se constituye por la vía de una gama de factores políticos, institucionales,
59
Macfarlane (2001).
36
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tecnológicos y económicos, los cuáles sugieren que es importante ampliar
la atención en la vida institucional para también incluir un examen de cómo
las instituciones se encuentran anidadas al interior de, y en interacción con,
terrenos políticos y estructurales más amplios. Esto refleja la crítica de
Pontusson al institucionalismo, como potencialmente muy centrado en las
instituciones y a menudo muy débilmente articulado con factores estructu-
rales más profundos.
60
Como Pontussen señala, “el poder estructural y los
intereses políticos variables son de crucial importancia para las políticas de
cambio institucional".
61
En consecuencia, es la articulación precisa de los
actores, las dinámicas institucionales y de factores políticos o estructurales
más amplios, la que necesita ser explorada a detalle.
En el caso apuntado, los mercados financieros demostraron ser fuertes
partidarios de la baja inflación, de una política monetaria dura, y de la in-
dependencia del Banco Central. En otras palabras, el ambiente estructural
tendió a seleccionar, o al menos a favorecer, tales resultados y, como se ha
anotado líneas arriba, los mercados establecen la amplia estructura para uno
de los imperativos institucionales que los bancos centrales deben enfrentar:
la búsqueda de credibilidad en el mercado. Paul Keating subrayó la fuerza
de los mercados cuando notó que el conflicto abierto entre el gobierno y el
banco era riesgosa porque se trata de una cortina que se pone a los mercados
si estos creen que hay una diferencia entre el gobierno y la junta del banco
y todos los demás.
62
La percepción de la reacción negativa del mercado es
también una explicación de por qué las disputas formales de poder
63
no han
sido nunca usadas en Australia para regular las relaciones entre el gobierno
y el Banco de la Reserva de Australia. El poder de los mercados ayuda
también a explicar la ausencia de un marcado ciclo económico de origen
político en la política monetaria de Australia en los ochenta y noventa. El
ex gobernador, Bernie Fraser, recurre a los mercados para ayudar a explicar
60
Jonas Pontussen, “From Comparative Public Policy to Political Economy: Putting Institutions in
Their Place and Taking Interests Seriously", Comparative Political Studies, vol. 28(1), 1995, pp. 117-147.
61
Pontussen (1995, p. 120).
62
Keating (2001).
63
Véase nota 65.
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por qué las oportunidades para relajar, o manipular políticamente la política
monetaria han, en gran medida, desaparecido.
En estos días, tal manipulación será desenmascarada […] los mercados financieros en particular, se per-
catarán de la artimaña y castigarán a quienes la perpetraron. Los políticos de hoy aprecian que recurrentes
reportajes de un muy bajo tipo de cambio en primera plana, por ejemplo, podrían fácilmente pesar más
que cualquier efecto positivo de una reducción en las tasas de interés políticamente inspirada.
64
Los líderes del banco han, por sí mismos, reconocido el poder de los mer-
cados. Ian Macfarlane explica que durante el embate contra la inflación de
principios de los noventa, las autoridades estaban también preocupadas
por la reacción adversa que podrían tener los mercados si el banco hubiera
relajado los frenos demasiado rápido y forzado la marcha hacia una reducción
en las tasas de interés. En un contundente comentario sobre las limitaciones
(o al menos las limitaciones percibidas), sobre la política impuesta por los
mercados, Macfarlane expone que: “los mercados financieros establecen un
corredor en el cuál la política monetaria puede actuar".
65
Stephen Grenville
recuerda que, “la velocidad de la reducción en la tasa de interés estuvo influen-
ciada por juicios sobre la forma en que se movían las expectativas inflacio-
narias de los mercados, medidas por el tipo de cambio y la tasa de interés
de los bonos a largo plazo […]
Para la mayoría, el banco estaba avanzando
al borde de lo que el mercado aceptaría en términos de reducción en las
tasas de interés".
66
Como el banco argumentó en 1993, “si los mercados
financieros habían percibido que la política ha perdido el rumbo, o que le
estaba dando muy poco peso al control de la inflación, las tasas de interés
de largo plazo podrían haber respondido adversamente con consecuencias
desfavorables para la actividad [económica]".
67
64
Fraser (1996, p. 15). [El diario de circulación nacional], The Australian, concordó con Fraser: “un
punto contundente en esos días es que los mercados financieros exigen una estricta disciplina, tanto
del gobierno como del Banco Central. El mercado juzgaría severamente a un gobierno que tratara
de forzar al Banco a reducir las tasas de interés por razones puramente políticas." (The Australian,
10-11 de octubre de 1992).
65
Macfarlane (1992, pp. 9-16, p. 16).
66
Grenville (1997, p. 144).
67
Reserve Bank of Australia, Towards Full Employment, Reserve Bank, p. 25.
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Hasta ahora, esta explicación estructural es consistente con el paradigma
de políticas restrictivas. Se ha limitado radicalmente la manipulación partisana
de la política, y las presiones del mercado en el meollo de la política de princi-
pios de los noventa son también evidentes. Pero ello no cierra el argumento.
Ian Macfarlane cree que los mercados establecen un corredor para la política,
pero la pregunta más pertinente es ¿qué tan amplio es ese corredor. En otras
palabras, ¿cómo las autoridades encargadas de las políticas percibieron las
limitantes e hicieron sus cálculos dentro de este contexto. Esta cuestión se
debatió al interior del banco y, de manera importante, Bernie Fraser dijo que
las opiniones acerca del grado de limitación por parte del mercado sobre la
política variaban dentro del banco. También consideró que:
Los mercados financieros son importantes, pero sus motivos y sus horizontes temporales son muy
diferentes a los de los hacedores de política. Así que las tensiones y conflictos pueden surgir. Pero
provistos de medidas sólidamente basadas y propiamente explicadas, los hacedores de política no
deberían ser intimidados por los mercados.
68
Hay numerosos ejemplos en la política monetaria de Australia de cuando las
autoridades no temieron ir por detrás del mercado; ilustrando la amplitud
que percibieron que tenían para la discrecionalidad en la aplicación de las
políticas. Primero, a pesar de las presiones especulativas de los mercados en
un contexto inflacionario, las autoridades prefirieron no adoptar una política
de desinflación que aplastara a la economía a inicios de los ochenta. En su
Annual Report de 1983, el Banco de la Reserva estableció:
Dado el estado de la economía, se juzgó inapropiado apretar las tuercas […] y, por así decirlo, empujar
a la economía hacia abajo; una política monetaria significativamente más dura hubiera producido […]
una baja en la inflación más rápida, pero podría también haber […] resultado en reducciones mayores
en el empleo e incrementos en las quiebras […] igualmente, hubiera arriesgado la aceptabilidad de
largo plazo de políticas sensatas.
69
Claramente el banco (y el gobierno), estaban reacios a ser demasiado duros y
estaban preocupados sobre la legitimidad de la política de más largo plazo.
68
Bernie Fraser, Written communication, 3 de septiembre de 2003.
69
Reserve Bank of Australia, Annual Report (1983, p. 5).
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Segundo, la política expansionista de los ochenta –centrada en un
acuerdo explícito, y en una política monetaria acomodaticia– no se ganó el
favor de los mercados. Como lo ilustra la gráfica mostrada a continuación,
comparada con las economías de más baja inflación, como la de Estados
Unidos, Australia experimentó un premio en la tasa de su bono de largo
plazo. Sin embargo, la elección política clara fue la de llevar la inflación a la
baja gradualmente, usar el premio del bono y permanecer con una política
ampliamente expansionista. En otras palabras, las autoridades, no los mer-
cados, establecieron la política. Fue sólo el choque exógeno de la recesión
de comienzos de los noventa la que sustancialmente alteró la postura de
esta política gradualista, y ello fue por un corto período.
G
RÁFICA
1
Rendimientos en los bonos del Tesoro
a diez años para Australia y Estados Unidos
1985-1999
Tercero, mientras las presiones del mercado y la baja credibilidad del Banco
de la Reserva de Australia podían haber sido un factor para impulsar un
enfoque más duro acerca de la inflación, durante la recesión y la crisis de
principios de los noventa, otros factores estuvieron también involucrados.
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En particular, dada la horrible situación y el aparente desplome del régimen
previo de política expansionista, la baja inflación apareció repentinamente
como la única victoria de política que podía ser extraída de la situación.
Incluso los comentarios arriba anotados, hechos por los líderes del banco
en esta situación, considerando las presiones del mercado, pueden ser leídos
como una forma de aligerar el peso debido en parte a la responsabilidad
por las desagradables elecciones que las autoridades hicieron.
Cuarto, después del interregno de los primeros años de los noventa, se
impulsó de nueva cuenta una política expansionista. Como se argumentó
líneas arriba, las autoridades mantuvieron un enfoque de política no orto-
doxo. Fue un enfoque que, por lo menos en la primera mitad de los noventa,
se creyó que era demasiado suave, y que hizo poco por la reputación o la
credibilidad del Banco de la Reserva de Australia en los círculos financieros.
Fue sólo después de que el banco hubo demostrado un grado de credibilidad
asociado con una prolongada serie de resultados inflacionarios a la baja,
que los mercados se volvieron más optimistas. Para finales de 1996, cómo
lo indica la gráfica anterior, hubo una sustancial caída en el rendimiento
de los bonos. En aquella ocasión, cuando el banco anunció relajamientos
progresivos de la política monetaria, los mercados de bonos reaccionaron
llevando a la baja las tasas de interés de largo plazo. Esto fue un indicador
de que el banco tenía suficiente credibilidad para relajar la política mone-
taria sin exacerbar las expectativas inflacionarias. Más ampliamente, sin
embargo, la experiencia de política monetaria en Australia en los noventa,
y desde entonces, también indica que las autoridades estaban dispuestas a
cargar con un cierto grado de desaprobación del mercado por algunos años
(especialmente en la primera parte de los noventa), y forjar un enfoque de
política distintivo. La aprobación del mercado se hubiera obtenido mucho
más fácil mediante la aplicación del modelo neozelandés, pero las autoridades
australianas decidieron no hacerlo.
En general, entonces, esos ejemplos no equivalen a argumentar que el poder
estructural de los mercados financieros no importa, sólo que dicho poder no
obsta para que exista un mayor ámbito para la discrecionalidad y la experimen-
tación de políticas originales, que lo que a menudo se cree que es el caso.
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ONCLUSIONES
El enfoque y actuación del Banco de la Reserva de Australia plantea la cues-
tión de ¿qué es exactamente en estos días la ortodoxia de la banca central.
El alguna vez venerado y muy duro modelo de Nueva Zelanda, con su
objetivo único inflacionario y sus descarados golpes preventivos contra la
inflación, no ha caído totalmente en desgracia. Notablemente, sin embargo,
Nueva Zelanda por sí misma se ha retirado recientemente de dicho modelo,
y sigue cada vez más el patrón australiano. El reciente Acuerdo sobre los objetivos
de política, firmado entre el Gobernador del Banco de la Reserva de Nueva
Zelanda, Allan Bollard, y el Ministro de Finanzas, Michael Cullen, vio al
objetivo inflacionario cambiar a un enfoque más expansionista sobre una
banda de inflación a mediano plazo de entre 1 y 3%.
70
En efecto, el relativo
expansionismo desplegado por las dos economías de mayor crecimiento
en los noventa, Estados Unidos y Australia, viene a reflejar una dirección
diferente en la ortodoxia de la banca central y la política monetaria. Ambos
bancos centrales han mostrado una buena disposición para curiosear en los
límites percibidos del entorno del crecimiento. La ortodoxia conservadora
de la banca central ha sido también desafiada por el muy poco sobresaliente
desempeño macroeconómico de Nueva Zelanda y de algunos de los más
grandes países europeos.
En cuanto a las implicaciones más generales de este artículo, parece claro
que con el fin de investigar los argumentos o hipótesis pertenecientes a la
globalización y a la convergencia de políticas, resulta útil moverse por debajo
de las amplias valuaciones agregadas para indagar los detalles de casos espe-
cíficos y, en particular, explorar las opciones de los actores institucionalmente
situados. Son las percepciones e interpretaciones que tienen los actores clave,
así como los balances de resultados alternativos que estos están dispuestos a
realizar, lo que finalmente determina la forma en que los estados responden
a los mercados financieros y sus presiones. En este sentido, el hallazgo de
70
S. Wright, “NZ Reserve Sheds Inflation-Busting Image, Vows to Focus on Growth", Australian
Financial Review, 3 de octubre de 2003.
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trabajos como el de Mosley, al respecto de que los actores de los mercados
financieros quieren baja inflación, es una útil guía sobre las expectativas del
mercado, pero es también una condición que necesita ser interpretada por
los hacedores de política de cada país. Por tanto, necesitamos explorar el
otro lado de la moneda: cómo los hacedores de política o las autoridades
monetarias perciben y responden a tales presiones del mercado. Inevita-
blemente las opciones de política están enmarcadas dentro de una miríada
de contraste de resultados. En el caso que nos ocupa, de Australia, es claro
que, en los ochenta, por ejemplo, la meta de baja inflación era considerada
importante pero no principal. Otras agendas, particularmente un enfoque
gradualista para llevar la inflación a la baja, se fijaron dentro del más amplio
expansionismo del acuerdo y tomaron prioridad. Las autoridades aguantaron
por una década una tasa más alta en los bonos como el precio de tal decisión.
Está claro que dicha decisión se tomó a partir de cálculos y compromisos
políticos. Para los noventa, y desde entonces, las autoridades pertinentes
han trabajado para ganar un mayor nivel de credibilidad del que se logró en
los ochenta, pero de nuevo, ello fue en gran medida sobre los términos del
Banco de la Reserva de Australia, y en el contexto de forjar un nuevo, y de
alguna manera, intrépido enfoque expansionista de política.
Incluso en casos aparentemente claros de fuerte convergencia hacia las
políticas neoliberales, como en el caso de la abierta aplicación de reformas
de inspiración neoliberal y de elección pública a la banca central y la política
monetaria de Nueva Zelanda, después de 1989, no está del todo claro que
los cambios fueron el resultado de presiones de mercado externas. De hecho,
a la fecha, la explicación más general de las reformas convincentemente
argumenta que éstas fueron en gran medida un asunto de origen interno
dirigido por los fervorosos reformadores neoliberales en el gobierno, el
Tesoro y el Banco de la Reserva de Nueva Zelanda.
71
Parte del objetivo era
una agenda de economía política constitucional clásica diseñada para tratar
de dejar al Banco Central más insensible a las intromisiones políticas que
ha experimentado bajo el gobierno previo de Muldoon.
71
Eichbaum, “Reshaping the Reserve", cap. 5.
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43
En consecuencia, necesitamos reconocerles a los actores internos
dentro de las instituciones, incluso en los bancos centrales en pequeñas
economías abiertas, un grado de discreción institucional cuando modelamos
su conducta. Como lo ilustra este caso, puede haber suficiente espacio de
maniobra, para que los actores relevantes tracen su curso de acción, a pesar
de las limitantes externas que enfrentan. Además, los mandatos del Banco
Central dirigidos a la baja inflación pueden ser manejados flexiblemente por
actores voluntariosos, entusiastas de dejar su propia huella (expansionista)
en la historia de la política monetaria. A pesar de las presiones estructurales
externas para la convergencia de políticas hacia políticas monetarias orto-
doxas y relativamente duras, las autoridades australianas tuvieron un nivel
significativo de discreción en impulsar el entorno del crecimiento y adap-
tarse flexiblemente a las cambiantes condiciones. Las estrategias monetarias
divergentes seguidas en los noventa por Australia, por un lado, y Nueva
Zelanda por el otro (por no mencionar a Europa), son arquetípicas por lo
que a esto se refiere.
Estas conclusiones sugieren que necesitamos cuestionar los supuestos
que apuntalan el argumento de la convergencia de políticas, incluso en un
caso duro, tal como el de la política monetaria. En los países desarrollados
en particular, los mercados financieros no son tan poderosos o restrictivos
como a menudo se cree. La implicación metodológica de este artículo es que
la investigación futura en este campo puede beneficiarse de mirar en una
dirección más matizada y más detallada al respecto de las estrategias de elec-
ción que los actores relevantes confrontan. En particular, necesitamos saber
más acerca de cómo son formulados los balances de resultados relevantes,
y qué factores más amplios, tanto institucionales como de política, median
tales decisiones. No requerimos solamente traer a las instituciones internas
de vuelta, sino más importante, los actores domésticos y las estrategias que
estos elijan necesitan ser un foco principal en las investigaciones futuras.